Tema 30: Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

El Gobierno Abierto es un modelo de gestión pública que propugna una relación más transparente, participativa y colaborativa entre la Administración y la ciudadanía. Su origen moderno se sitúa en la iniciativa de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP), puesta en marcha en 2011 con la adhesión inicial de ocho países, entre ellos España. La OGP exige a sus miembros la elaboración y publicación de planes de acción bienales con compromisos concretos en materia de apertura gubernamental.

El Gobierno Abierto se articula en torno a tres pilares fundamentales, que la doctrina internacional y los planes de acción españoles recogen de forma consistente: transparencia (publicar información y rendir cuentas), participación ciudadana (involucrar a la sociedad en la toma de decisiones) y colaboración (co-producir políticas y servicios con ciudadanos, sector privado y otras entidades). A estos tres pilares algunos marcos añaden un cuarto: la rendición de cuentas o accountability.

En el contexto español, el Gobierno Abierto encuentra su expresión normativa más importante en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en los sucesivos planes de Gobierno Abierto elaborados por la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial.

Datos clave

• Open Government Partnership (OGP) fundada en 2011
• 3 pilares clásicos: transparencia, participación ciudadana, colaboración
• 4.º pilar en algunos marcos: rendición de cuentas (accountability)
• España: miembro fundador de la OGP
• Principal norma española: Ley 19/2013, de 9 de diciembre

La transparencia es el eje central del Gobierno Abierto y consiste en la obligación de los poderes públicos de poner a disposición de la ciudadanía información sobre su organización, actividad, gestión económica y normativa aplicable. En el modelo de Gobierno Abierto la transparencia va más allá del cumplimiento formal de obligaciones legales: aspira a que la información sea comprensible, reutilizable y esté disponible en formatos abiertos.

La transparencia activa —publicación proactiva de información por parte de las Administraciones sin necesidad de solicitud— y la transparencia pasiva —respuesta a solicitudes de acceso a la información— son las dos manifestaciones principales de este principio. La Ley 19/2013 regula ambas dimensiones bajo las categorías de publicidad activa y derecho de acceso a la información pública.

La apertura de datos (open data) es la vertiente técnica de la transparencia: consiste en publicar la información pública en formatos reutilizables, legibles por máquinas y bajo licencias abiertas, de modo que ciudadanos, empresas y organizaciones puedan explotarla para crear valor económico y social.

Datos clave

• Transparencia activa: publicación proactiva sin necesidad de solicitud (publicidad activa)
• Transparencia pasiva: respuesta a solicitudes de acceso (derecho de acceso)
• Open data: datos en formatos reutilizables, legibles por máquinas, bajo licencias abiertas
• Portal datos.gob.es: catálogo nacional de datos abiertos en España
• Ley 19/2013: regula publicidad activa (arts. 5-11) y derecho de acceso (arts. 12-24)

La participación ciudadana en el modelo de Gobierno Abierto implica incorporar a la sociedad en los procesos de diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, superando el modelo tradicional en que la Administración actúa de forma unilateral. Esta participación puede articularse en distintos momentos del ciclo de la política pública: antes de la toma de decisiones (participación ex ante), durante su implementación y en la fase de evaluación (participación ex post).

En el ordenamiento español, la participación ciudadana en la elaboración normativa está regulada en el artículo 133 de la Ley 39/2015, que exige consulta pública previa a la elaboración de anteproyectos de ley y proyectos de reglamento. Más allá del ámbito normativo, los planes de Gobierno Abierto promueven mecanismos de participación continua: portales de participación, procesos deliberativos, presupuestos participativos y plataformas digitales de diálogo.

La digitalización ha potenciado la participación mediante herramientas de democracia electrónica, consultas en línea y plataformas colaborativas que permiten a un mayor número de ciudadanos expresar su opinión, aportar propuestas y controlar la acción del Gobierno en tiempo real.

Datos clave

• Consulta pública previa: art. 133 Ley 39/2015, antes de elaborar anteproyecto de ley o reglamento
• Plataforma de participación del Gobierno de España: participa.gob.es
• Participación ex ante: antes de la decisión; ex post: evaluación de resultados
• Presupuestos participativos: mecanismo de co-decisión ciudadana sobre asignación de recursos
• Iniciativa legislativa popular: art. 87.3 CE, mínimo 500.000 firmas acreditadas

La colaboración en el Gobierno Abierto va más allá de la mera consulta: propone que ciudadanos, organizaciones civiles, sector privado y otras Administraciones participen activamente en la producción de bienes y servicios públicos. Este enfoque, denominado coproducción, reconoce que la Administración no es el único agente capaz de resolver problemas colectivos y que la inteligencia distribuida de la sociedad puede mejorar la eficacia y la calidad de las políticas públicas.

Las experiencias de colaboración incluyen laboratorios de innovación pública, hackathones cívicos, comunidades de práctica entre funcionarios y ciudadanos expertos, y acuerdos de colaboración público-privada para el desarrollo de servicios digitales. En España, el Laboratorio de Gobierno (LabGob) fue impulsado como espacio de innovación en la gestión pública, y diversas Administraciones han puesto en marcha iniciativas similares a nivel autonómico y local.

La colaboración entre Administraciones —interoperabilidad e intercambio de datos— también forma parte del paradigma de Gobierno Abierto, puesto que facilita una atención integral al ciudadano, evita la duplicación de trámites y mejora la eficiencia del conjunto del sector público.

Datos clave

• Coproducción: ciudadanos y otros actores participan en producción de servicios públicos
• Laboratorio de Gobierno (LabGob): espacio de innovación pública en España
• Interoperabilidad: intercambio de datos entre Administraciones para mejorar servicios
• Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI): regulado por Real Decreto 4/2010
• Hackathones cívicos: eventos colaborativos para desarrollar soluciones a problemas públicos

La rendición de cuentas es el mecanismo por el que los gobiernos y sus agentes justifican sus decisiones y actuaciones ante la ciudadanía, los órganos de control y la opinión pública. En el modelo de Gobierno Abierto, la rendición de cuentas se entiende de forma amplia, incluyendo tanto el control ex post de la actuación ya realizada como la justificación previa de las opciones adoptadas.

Los mecanismos de rendición de cuentas en España incluyen el control parlamentario del Gobierno (preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación), el control jurisdiccional de la actividad administrativa por los tribunales contencioso-administrativos, el control de legalidad y el control económico-financiero ejercido por el Tribunal de Cuentas, y la supervisión por parte del Defensor del Pueblo de las quejas ciudadanas relativas a la actuación de las Administraciones Públicas.

La publicación de memorias de actividad, informes de evaluación de políticas públicas e informes de seguimiento de los planes de Gobierno Abierto son instrumentos específicos de rendición de cuentas propios de este modelo de gestión. Su periodicidad y difusión activa permiten que la ciudadanía juzgue el cumplimiento de los compromisos adquiridos.

Datos clave

• Tribunal de Cuentas: órgano supremo fiscalizador del sector público (art. 136 CE)
• Defensor del Pueblo: alto comisionado de las Cortes para proteger los derechos ciudadanos (art. 54 CE)
• Control parlamentario: preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación
• Control jurisdiccional: tribunales contencioso-administrativos
• Informes de seguimiento: mecanismo específico de rendición de cuentas en los planes de Gobierno Abierto

Los datos abiertos son conjuntos de información generados o custodiados por las Administraciones Públicas que se ponen a disposición del público en formatos digitales, reutilizables, legibles por máquinas y bajo condiciones de uso que permiten su libre explotación, redistribución y reutilización. En España la reutilización de la información del sector público está regulada por la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, que transpone la Directiva europea conocida como Directiva PSI, reformada en profundidad en 2021 para ampliar el alcance de la reutilización.

Los datos abiertos tienen un enorme potencial para la generación de valor económico y social: facilitan la creación de aplicaciones y servicios por parte de empresas y desarrolladores, permiten a los ciudadanos conocer mejor la actuación del sector público, y contribuyen a la investigación científica y al periodismo de datos. El catálogo nacional datos.gob.es agrega los conjuntos de datos publicados por las distintas Administraciones.

Para que los datos sean verdaderamente abiertos deben cumplir los principios FAIR: Findable (localizables), Accessible (accesibles), Interoperable (interoperables) y Reusable (reutilizables). Las licencias Creative Commons y las licencias específicas de reutilización del sector público son los marcos legales habituales para garantizar el uso libre de los datos.

Datos clave

• Ley 37/2007, de 16 de noviembre: reutilización de la información del sector público
• Portal datos.gob.es: catálogo nacional de datos abiertos en España
• Directiva PSI (2003, revisada 2019): marco europeo de reutilización de información pública
• Principios FAIR: Findable, Accessible, Interoperable, Reusable
• Formatos preferibles: CSV, JSON, XML, RDF (legibles por máquinas, no propietarios)

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dedica su Título II al buen gobierno, estableciendo un conjunto de principios de actuación y un régimen de infracciones y sanciones aplicables a los altos cargos de la Administración General del Estado. Esta regulación pretende garantizar que quienes ejercen el poder público lo hagan con integridad, imparcialidad y responsabilidad.

Los principios de buen gobierno se dividen en principios generales y principios de actuación. Los principios generales incluyen actuar con plena dedicación, transparencia e imparcialidad, tratar a todos los ciudadanos con igualdad y no discriminar, actuar con austeridad y ahorrar recursos, evitar conductas que impliquen conflicto de intereses, y no influir en asuntos donde el alto cargo tenga un interés particular.

El régimen sancionador de buen gobierno comprende infracciones muy graves, graves y leves, clasificadas en materia de gestión económico-presupuestaria y en materia de conflicto de intereses. Las sanciones pueden incluir la destitución del cargo, la prohibición de ocupar puestos de alta responsabilidad durante un período y la publicación de la sanción en el Boletín Oficial del Estado.

Datos clave

• Ley 19/2013, Título II: buen gobierno (arts. 25-31)
• Ámbito subjetivo: altos cargos de la AGE y asimilados
• Infracciones: muy graves, graves y leves (en gestión económica y conflicto de intereses)
• Sanción por infracción muy grave: destitución e inhabilitación para cargos públicos
• Publicación de sanciones: en el BOE como medida de transparencia y ejemplaridad

España ha elaborado sucesivos planes de Gobierno Abierto en el marco de sus compromisos con la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP). Cada plan, con vigencia bienual, recoge un conjunto de compromisos concretos y medibles en materia de transparencia, participación, colaboración y rendición de cuentas. La evaluación de los compromisos es realizada tanto por el propio Gobierno como por mecanismos independientes de la OGP, incluyendo la participación de la sociedad civil.

El proceso de elaboración de los planes es en sí mismo un ejercicio de Gobierno Abierto: se articula mediante procesos participativos en los que ciudadanos, organizaciones civiles y expertos contribuyen a definir los compromisos que el Gobierno asumirá. Esta participación en el diseño del plan dota de mayor legitimidad y apropiación social a los compromisos adoptados.

Los planes de Gobierno Abierto español han abordado compromisos en áreas como la apertura de datos, la mejora de los portales de transparencia, el refuerzo de los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración normativa, la mejora de la atención ciudadana y la integridad de los altos cargos. La Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial coordina actualmente estos planes.

Datos clave

• OGP: Alianza para el Gobierno Abierto, fundada en 2011
• Planes de Gobierno Abierto: vigencia bienual, compromisos concretos y medibles
• Evaluación: por el propio Gobierno y por mecanismos independientes de la OGP
• Órgano coordinador en España: Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial
• Participación de la sociedad civil: obligatoria en el proceso de elaboración del plan

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos. La ley responde a la necesidad de modernizar la relación entre ciudadanía y poder público y de combatir la corrupción mediante la apertura informativa.

El ámbito subjetivo de la Ley 19/2013 es muy amplio: incluye la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas y locales, las entidades del sector público institucional (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias), el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial y otros órganos constitucionales y estatutarios respecto de sus actividades sujetas a Derecho administrativo. También se aplica a los partidos políticos, organizaciones sindicales y asociaciones empresariales cuando reciban subvenciones públicas superiores a 100.000 euros anuales o cuando al menos el 40% de sus ingresos anuales procedan de fondos públicos.

Datos clave

• Ley 19/2013, de 9 de diciembre: en vigor desde el 10 de diciembre de 2014 para la AGE
• Ámbito: AGE, CCAA, EELL, sector público institucional, órganos constitucionales
• Partidos, sindicatos y patronales: obligados si reciben más de 100.000 euros en subvenciones o el 40% de sus ingresos son fondos públicos
• Portal de la Transparencia: portal.gob.es/transparencia (plataforma de publicidad activa de la AGE)
• Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: órgano supervisor creado por la Ley 19/2013

La publicidad activa es la obligación de las entidades incluidas en el ámbito de la Ley 19/2013 de publicar de manera proactiva información relevante sobre su organización, actividad y gestión económica, sin necesidad de que la ciudadanía la solicite. Este mecanismo garantiza que el ciudadano disponga de información actualizada y accesible para conocer cómo actúan los poderes públicos.

La ley distingue tres grandes bloques de información objeto de publicidad activa: información institucional, organizativa y de planificación (estructura organizativa, funciones, normativa aplicable, planes y programas), información de relevancia jurídica (directrices, circulares, anteproyectos de ley, proyectos de reglamento, documentos de tramitación normativa) e información económica, presupuestaria y estadística (contratos, convenios, subvenciones, presupuesto, cuentas anuales, retribuciones de altos cargos).

La información debe publicarse en el Portal de la Transparencia de manera clara, estructurada y entendible para los ciudadanos, y debe permanecer accesible durante el tiempo en que tenga vigencia la información publicada y, como mínimo, durante el período señalado en la ley.

Datos clave

• Publicidad activa: arts. 5-11 de la Ley 19/2013
• Tres bloques: información institucional/organizativa/planificación; información de relevancia jurídica; información económica/presupuestaria/estadística
• Portal de la Transparencia: plataforma de la AGE para publicidad activa
• Información sobre retribuciones de altos cargos: obligatoria (art. 8.1.f)
• Contratos: publicación obligatoria de los formalizados (art. 8.1.a)

El artículo 12 de la Ley 19/2013 reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en la ley. Este derecho tiene naturaleza de derecho subjetivo y puede ejercerse por cualquier persona, física o jurídica, nacional o extranjera, sin necesidad de justificar el motivo de la solicitud. La gratuidad del acceso es la regla general, aunque puede cobrarse por la expedición de copias o la transposición a formatos diferentes.

La solicitud de acceso puede presentarse a través del Portal de la Transparencia, de las oficinas de asistencia en materia de registros o por cualquier otro medio previsto en la Ley 39/2015. La solicitud debe identificar la información que se solicita y los datos de contacto del solicitante; no es necesario motivarla, aunque la motivación puede ser tenida en cuenta al resolver.

El plazo para resolver y notificar la resolución es de un mes, ampliable por otro mes en casos de gran volumen o complejidad. El silencio administrativo es negativo: si la Administración no resuelve en plazo, la solicitud se entiende desestimada. La resolución puede ser favorable, denegatoria o estimatoria parcial.

Datos clave

• Derecho de acceso: art. 12 Ley 19/2013; cualquier persona, sin necesidad de motivar
• Plazo de resolución: 1 mes, ampliable a 2 meses en casos complejos
• Silencio administrativo: negativo (desestimación por silencio)
• Gratuidad: regla general; se puede cobrar por expedición de copias o cambio de formato
• Presentación: Portal de la Transparencia, registro, o cualquier medio de la Ley 39/2015

El derecho de acceso a la información pública no es ilimitado. El artículo 14 de la Ley 19/2013 establece un catálogo de límites que permiten denegar o restringir el acceso a determinadas informaciones cuando su divulgación pueda causar un perjuicio a bienes jurídicos de especial relevancia. Estos límites deben aplicarse de forma motivada y proporcional, y en ningún caso de manera absoluta o automática.

Los límites previstos son: la seguridad nacional; la defensa; las relaciones exteriores; la seguridad pública; la prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios; la igualdad de las partes en procesos judiciales y la tutela judicial efectiva; las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control; los intereses económicos y comerciales; la política económica y monetaria; el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial; la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión; y la protección del medio ambiente.

Cuando la información solicitada pueda afectar a varios de estos límites, la Administración debe realizar un test de daño y un test de interés público, valorando si el perjuicio que causaría la divulgación es superior al interés que justifica el acceso.

Datos clave

• Límites al acceso: art. 14 Ley 19/2013 (lista cerrada de 12 causas)
• Aplicación: motivada, proporcional y no automática
• Test de daño: valorar si la divulgación causa perjuicio real al bien jurídico protegido
• Test de interés público: ponderar el perjuicio frente al interés en la divulgación
• Información parcialmente afectada: acceso parcial, omitiendo la parte protegida (art. 16)

Uno de los aspectos más complejos del régimen de acceso a la información es la concurrencia con el derecho fundamental a la protección de datos personales, reconocido en el artículo 18.4 de la Constitución y regulado por el Reglamento General de Protección de Datos de la UE (RGPD) y la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

El artículo 15 de la Ley 19/2013 establece una ponderación escalonada según la naturaleza de los datos. Si la información solicitada contiene datos especialmente protegidos (categorías especiales en el RGPD: datos sobre ideología, afiliación sindical, religión, creencias, origen racial, salud o vida sexual), la regla general es la denegación salvo que el afectado haya consentido expresamente. Para datos meramente identificativos en el contexto del ejercicio de funciones públicas, el acceso se admite con mayor facilidad. Para el resto de datos, la Administración debe ponderar el interés público en el acceso frente al derecho a la privacidad del afectado.

La consulta a la Agencia Española de Protección de Datos puede realizarse cuando la solicitud de acceso presente dudas sobre su compatibilidad con la normativa de protección de datos, y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado criterios orientadores para facilitar esta ponderación.

Datos clave

• Art. 15 Ley 19/2013: ponderación entre transparencia y protección de datos
• Datos especialmente protegidos (art. 9 RGPD): regla general de denegación
• Datos de funciones públicas: acceso facilitado cuando son relevantes para el cargo
• RGPD: Reglamento (UE) 2016/679, de 27 de abril de 2016
• LOPDGDD: Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre

Cuando la solicitud de acceso a la información es denegada, estimada de forma parcial o no resuelta en plazo, el solicitante puede interponer una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). Esta reclamación, regulada en el artículo 24 de la Ley 19/2013, es un recurso alternativo y potestativo que puede ejercerse antes o en lugar del recurso contencioso-administrativo, pero no simultáneamente con él.

El plazo para interponer la reclamación ante el CTBG es de un mes contado desde la notificación de la resolución denegatoria, desde la finalización del plazo para resolver sin que se haya dictado resolución expresa, o desde la notificación de la resolución del recurso de reposición interpuesto contra la denegación. El CTBG tiene el plazo de tres meses para resolver la reclamación; si no lo hace, la reclamación se entiende desestimada.

La resolución del CTBG es vinculante para los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 19/2013, y puede ser impugnada ante la Audiencia Nacional mediante recurso contencioso-administrativo cuando sea dictada contra la Administración General del Estado.

Datos clave

• Reclamación ante CTBG: art. 24 Ley 19/2013; alternativa al recurso contencioso-administrativo
• Plazo para reclamar: 1 mes desde la notificación o desde el silencio
• Plazo del CTBG para resolver: 3 meses; silencio = desestimación
• Resolución del CTBG: vinculante para la Administración
• Impugnación de resoluciones del CTBG: recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) es un organismo público independiente creado por la Ley 19/2013, adscrito al Ministerio de Hacienda aunque con plena autonomía funcional. Su misión principal es promover la transparencia en la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno.

El CTBG se compone de un Presidente, elegido por las Cortes Generales por mayoría de tres quintos del Congreso de los Diputados, con un mandato de cinco años no renovable, lo que refuerza su independencia. También forman parte del Consejo representantes del Congreso, el Senado, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la Agencia Española de Protección de Datos, la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Entre las funciones del CTBG destacan: resolver las reclamaciones presentadas contra las resoluciones en materia de acceso a la información de los sujetos de la AGE, emitir informes y recomendaciones, promover la cultura de la transparencia y elaborar un informe anual sobre el cumplimiento de la ley.

Datos clave

• CTBG: organismo independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda (Ley 19/2013, art. 33)
• Presidente del CTBG: elegido por el Congreso por mayoría de 3/5; mandato de 5 años no renovable
• Funciones: resolver reclamaciones, velar por publicidad activa, informes anuales
• Informe anual: remitido a las Cortes Generales y publicado
• No tiene competencias sobre información clasificada como secreta

El Título II de la Ley 19/2013 establece el régimen de infracciones y sanciones aplicable a los altos cargos de la Administración General del Estado, con el objetivo de garantizar que el ejercicio del poder público se ajuste a los principios de legalidad, integridad y buena gestión. Se trata de un régimen sancionador especial que complementa las previsiones generales del Código Penal y de la legislación sobre incompatibilidades y conflictos de intereses.

Las infracciones se clasifican en dos ámbitos: infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria (como comprometer gasto público sin crédito disponible o incumplir las obligaciones de rendición de cuentas) e infracciones en materia de conflicto de intereses (como incumplir las obligaciones de abstención o vulnerar las limitaciones post-mandato). Dentro de cada ámbito se distinguen infracciones muy graves, graves y leves.

Las sanciones previstas incluyen la destitución en los cargos públicos que el infractor pudiera ostentar, la no percepción de pensión indemnizatoria prevista para el cese en el cargo, la prohibición de ser nombrado para cargos de alta responsabilidad durante un período determinado, y la publicación en el BOE de la sanción impuesta como medida de transparencia y ejemplaridad pública.

Datos clave

• Ley 19/2013, Título II (arts. 25-31): buen gobierno
• Dos ámbitos de infracciones: gestión económico-presupuestaria y conflicto de intereses
• Infracciones: muy graves, graves y leves
• Sanciones: destitución, pérdida de pensión de cese, inhabilitación para cargos, publicación en BOE
• Prescripción: infracciones muy graves (5 años), graves (3 años), leves (1 año)