Tema 2 — El acto administrativo: concepto, clases y elementos. Eficacia y validez

El acto administrativo es, según la definición clásica de Zanobini, toda manifestación de voluntad, de juicio, de deseo o de conocimiento realizada por un órgano de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

Se trata de una declaración unilateral de la Administración, dictada en el ejercicio de una función administrativa, que produce efectos jurídicos frente a terceros y que se somete al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Se distingue así de los reglamentos (fuente del Derecho, de contenido normativo y general) y de los contratos administrativos (de naturaleza bilateral).

En todo acto administrativo cabe distinguir varios elementos:

• Elemento subjetivo: el órgano administrativo competente que lo dicta.
• Elemento objetivo: el contenido del acto, que debe ajustarse al ordenamiento jurídico.
• Elemento causal: el motivo o presupuesto de hecho que lo justifica.
• Elemento teleológico: el fin público al que se orienta.
• Elemento formal: el procedimiento seguido para su producción y la forma en que se exterioriza.

La Ley 39/2015 no ofrece una clasificación cerrada de los actos administrativos, pero de su articulado y de la doctrina se extraen varias categorías básicas:

• Actos definitivos o resolutorios y actos de trámite: los primeros ponen fin al procedimiento resolviendo sobre el fondo del asunto; los segundos son actos instrumentales que preparan la resolución (informes, requerimientos, providencias de ordenación) y, por regla general, no son recurribles de forma autónoma, salvo que decidan directa o indirectamente el fondo, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.
• Actos favorables y actos de gravamen: los favorables amplían el patrimonio jurídico del destinatario o eliminan límites al ejercicio de sus derechos (admisiones, autorizaciones, concesiones); los de gravamen restringen su esfera jurídica, imponen obligaciones o sanciones.
• Actos expresos y actos presuntos: los expresos son los dictados y notificados formalmente por la Administración dentro del procedimiento; los presuntos son los que se entienden producidos por el mero transcurso del plazo máximo para resolver, mediante la técnica del silencio administrativo, sin perjuicio de la obligación de la Administración de resolver expresamente.
• Actos simples y actos complejos: según intervenga en su producción un único órgano o varios órganos cuya voluntad concurrente resulta necesaria para la validez del acto.

El artículo 34 de la Ley 39/2015 regula los requisitos de producción y contenido de los actos administrativos.

En cuanto a la producción, los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido (art. 34.1). La producción válida de un acto exige, por tanto, la concurrencia simultánea de dos elementos: competencia orgánica y respeto al procedimiento legalmente previsto para dictarlo.

En cuanto al contenido, el artículo 34.2 dispone que el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. El contenido, en consecuencia, ha de ser lícito, posible, determinado o determinable, y congruente con la finalidad pública que justifica el ejercicio de la potestad correspondiente.

El artículo 35 de la Ley 39/2015 impone el deber de motivar determinados actos administrativos, exigiendo en todos los casos una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (art. 35.1).

La motivación cumple una doble función: permite conocer las razones que han llevado a la Administración a decidir en un determinado sentido, lo que facilita el control de la discrecionalidad y de la desviación de poder, y garantiza el derecho de defensa del interesado, que puede así impugnar el acto con conocimiento de causa.

Según el artículo 35.1, serán motivados los siguientes actos:

• a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje, y los que declaren su inadmisión.
• c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
• d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
• e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.
• f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
• g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
• h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
• i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

Por su parte, el artículo 35.2 remite la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva a lo que dispongan las normas reguladoras de sus convocatorias.

El artículo 36 de la Ley 39/2015 regula la forma de los actos administrativos.

Como regla general, los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia (art. 36.1).

Cuando los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando la autoridad de la que procede; si se trata de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las dictadas verbalmente, con expresión de su contenido (art. 36.2).

Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado (art. 36.3): es la llamada acumulación o refundición de actos.

El artículo 37 recoge el principio de inderogabilidad singular: las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general (art. 37.1). Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como las que incurran en alguna de las causas del artículo 47 (art. 37.2).

La eficacia de los actos administrativos se regula en los artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015.

El artículo 38 consagra el principio de ejecutividad: los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la Ley. La ejecutividad es una manifestación de la autotutela administrativa: la Administración puede llevar a la práctica sus propios actos sin necesidad de acudir previamente a los tribunales.

El artículo 39 regula los efectos de los actos administrativos:

• Presunción de validez y eficacia inmediata (art. 39.1): los actos se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
• Demora de la eficacia (art. 39.2): la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
• Retroactividad excepcional (art. 39.3): podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
• Obligatoriedad interorgánica (art. 39.4): las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observados por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.
• Actos prejudiciales de otra Administración (art. 39.5): cuando una Administración deba dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración distinta y lo entienda ilegal, podrá requerir previamente a ésta para que anule o revise el acto conforme al artículo 44 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; de rechazarse el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo, quedando suspendido entre tanto el procedimiento para dictar resolución.

La notificación se regula en los artículos 40 a 44 de la Ley 39/2015, dentro del capítulo dedicado a la eficacia de los actos.

Conforme al artículo 40.1, el órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados por aquéllos.

El artículo 40.2 fija el plazo de notificación: toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado. La notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados ejerciten cualquier otro recurso que estimen procedente.

Notificaciones defectuosas (art. 40.3): si contienen el texto íntegro del acto pero omiten alguno de los demás requisitos del apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución, o interponga el recurso procedente.

A los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, el artículo 40.4 considera suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, junto con el intento de notificación debidamente acreditado.

El artículo 41 fija las condiciones generales para la práctica de las notificaciones: se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. No obstante, cabe notificar por medios no electrónicos en dos supuestos:

• Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.
• Cuando, para asegurar la eficacia de la actuación administrativa, resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Cualquiera que sea el medio empleado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro y de la identidad fidedigna de remitente y destinatario; la acreditación de la notificación se incorporará al expediente. Los interesados no obligados a recibir notificaciones electrónicas podrán decidir en cualquier momento, mediante los modelos normalizados al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por esta vía.

Los artículos 42 a 44 de la Ley 39/2015 desarrollan la práctica material de las notificaciones.

Notificaciones en papel (art. 42): todas deberán ponerse, además, a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, para que pueda acceder a su contenido de forma voluntaria. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado y éste no se halle presente, podrá hacerse cargo de ella cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hace cargo de la notificación, se dejará constancia en el expediente del día y la hora en que se intentó, intento que se repetirá una sola vez, en hora distinta, dentro de los tres días siguientes: si el primer intento se realizó antes de las quince horas, el segundo deberá hacerse después de las quince horas, y viceversa, dejando siempre un margen mínimo de tres horas entre ambos. Si el segundo intento también resulta infructuoso, se procede conforme al artículo 44. Cuando el interesado acceda al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se realicen por medios electrónicos.

Notificaciones electrónicas (art. 43): se practican mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única, o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración. Se entiende por comparecencia el acceso del interesado o su representante, debidamente identificado, al contenido de la notificación, y se entienden practicadas en el momento en que se produce dicho acceso. Cuando la notificación electrónica sea de carácter obligatorio o haya sido elegida expresamente por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición sin que se acceda a su contenido. La obligación de notificar dentro de plazo se entiende cumplida con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, y los interesados pueden acceder a sus notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración.

Notificación infructuosa (art. 44): cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o, intentada ésta, no se hubiera podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado. Con carácter facultativo y previo, las Administraciones podrán publicar también un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Pueden establecerse otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que en ningún caso excluyen la obligación de publicar el anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

La publicación se regula en los artículos 45 y 46 de la Ley 39/2015 como técnica alternativa o complementaria a la notificación.

Conforme al artículo 45.1, los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. En todo caso, la publicación surtirá los efectos de la notificación en dos supuestos:

• a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas, o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo entonces adicional a la individualmente realizada.
• b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo; en este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

El artículo 45.2 exige que la publicación de un acto contenga los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones, siéndole también aplicable el artículo 40.3 sobre notificaciones defectuosas. Cuando existan actos con elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificando solamente los aspectos individuales de cada acto. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cuál sea la Administración de la que proceda el acto a notificar (art. 45.3).

El artículo 46 añade una garantía adicional: si el órgano competente aprecia que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial correspondiente una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocer el contenido íntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Adicionalmente y de forma facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar en el diario oficial correspondiente.

La invalidez de los actos administrativos se articula en la Ley 39/2015 en dos grados: la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, reguladas en los artículos 47 y 48, con los límites del artículo 49 y las técnicas de conversión, conservación y convalidación de los artículos 50 a 52.

El artículo 47.1 enumera los supuestos de nulidad de pleno derecho, es decir, los actos afectados por los vicios más graves, insubsanables e imprescriptibles:

• a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
• c) Los que tengan un contenido imposible.
• d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
• e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
• f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
• g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

Además, el artículo 47.2 declara nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Frente a ello, el artículo 48 regula la anulabilidad, grado de invalidez menos grave: son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder (art. 48.1). No obstante, el defecto de forma solo determina anulabilidad cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o cuando da lugar a la indefensión de los interesados (art. 48.2); y la realización de actuaciones administrativas fuera de plazo solo implica anulabilidad cuando así lo impone la naturaleza del término o plazo (art. 48.3).

El artículo 49 fija los límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad: la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero (art. 49.1), y la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado (art. 49.2).

Finalmente, la Ley regula tres técnicas de saneamiento del acto viciado:

• Conversión (art. 50): los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto, producirán los efectos de éste.
• Conservación (art. 51): el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
• Convalidación (art. 52): la Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan (art. 52.1); el acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos (art. 52.2); si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado (art. 52.3); y si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, el acto podrá ser convalidado mediante el otorgamiento de ésta por el órgano competente (art. 52.4).

Datos clave

• El acto administrativo es una manifestación de voluntad, juicio, deseo o conocimiento de un órgano administrativo en ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria (Zanobini).
• Elementos del acto: subjetivo, objetivo, causal, teleológico y formal.
• Clases: definitivos/de trámite, favorables/de gravamen, expresos/presuntos, simples/complejos.
• Art. 34: producción por órgano competente y procedimiento establecido; contenido ajustado al ordenamiento y a los fines.
• Art. 35: motivación con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho en nueve supuestos (a-i), incluidos los actos discrecionales y sancionadores.
• Arts. 38-39: ejecutividad; presunción de validez; eficacia demorada si el contenido lo exige o está supeditada a notificación, publicación o aprobación superior; retroactividad excepcional en sustitución de actos anulados o con efectos favorables.
• Art. 40: plazo de notificación de diez días desde que se dictó el acto; contenido íntegro más recursos, órgano y plazo para interponerlos.
• Art. 42: en papel, doble intento en tres días con franjas horarias distintas; se hace cargo cualquier persona mayor de catorce años.
• Art. 43: la notificación electrónica se entiende rechazada tras diez días naturales sin acceso a su contenido.
• Art. 44: notificación infructuosa mediante anuncio en el BOE, con publicaciones complementarias facultativas en boletín autonómico o provincial.
• Art. 47: nulidad de pleno derecho en siete supuestos (a-g), más las disposiciones administrativas del art. 47.2.
• Art. 48: anulabilidad por cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder; el defecto de forma solo anula si falta un requisito formal indispensable o causa indefensión.
• Arts. 50-52: conversión (efectos de otro acto), conservación (actos y trámites no afectados) y convalidación (subsanación de vicios de anulabilidad).