Tema 3 — Las Leyes 39/2015 y 40/2015. El procedimiento administrativo común. La revisión de los actos. El recurso contencioso-administrativo

La reforma administrativa de 2015 desdobló la antigua Ley 30/1992 en dos textos complementarios. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), regula la relación ad extra: los derechos de los interesados, el procedimiento administrativo común (iniciación, ordenación, instrucción, terminación y ejecución) y la revisión de los actos en vía administrativa (revisión de oficio y recursos administrativos). La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), regula la relación ad intra: según su artículo 1, establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional.

El artículo 2 LRJSP delimita el ámbito subjetivo: la Ley se aplica al sector público, que comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional (organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, entidades de derecho privado vinculadas o dependientes, y las Universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta Ley).

Sobre los órganos administrativos (arts. 5-12 LRJSP):

• Art. 5: tienen la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones con efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. La creación de cualquier órgano exige, al menos: determinación de su forma de integración y dependencia jerárquica; delimitación de sus funciones y competencias; y dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha. No podrán crearse órganos que dupliquen otros ya existentes si no se suprime o restringe la competencia de estos.
• Art. 6: los órganos administrativos pueden dirigir a sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio, publicables en el boletín oficial cuando proceda; su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria.
• Art. 7: los órganos consultivos pueden articularse con autonomía orgánica y funcional respecto de la Administración activa, sin sujeción a dependencia jerárquica ni instrucciones de los órganos consultados.
• Art. 8: la competencia es irrenunciable y se ejerce por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo delegación o avocación; la delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no alteran la titularidad de la competencia, aunque sí los elementos de su ejercicio.
• Art. 9: la delegación de competencias permite delegar el ejercicio de competencias en otros órganos de la misma Administración, aunque no sean jerárquicamente dependientes, o en organismos públicos vinculados; en la AGE requiere aprobación previa del órgano ministerial del que dependa el delegante.
• Art. 10: la avocación permite a los órganos superiores avocar para sí el conocimiento de asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a órganos dependientes, mediante acuerdo motivado notificado a los interesados; contra el acuerdo de avocación no cabe recurso separado, sin perjuicio de impugnarlo junto con la resolución del procedimiento.
• Art. 11: las encomiendas de gestión permiten encargar actividades de carácter material o técnico a otros órganos o entidades, sin que ello suponga cesión de la titularidad de la competencia.
• Art. 12: la delegación de firma permite delegar la firma de resoluciones y actos administrativos en órganos dependientes, sin alterar la competencia del delegante y sin necesidad de publicación para su validez.

El régimen de abstención y recusación (arts. 23-24 LRJSP) garantiza la imparcialidad de quienes intervienen en el procedimiento. Son motivos de abstención: tener interés personal en el asunto, ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado; tener vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con los interesados, administradores de entidades interesadas o sus asesores y representantes; y tener amistad íntima o enemistad manifiesta con las personas mencionadas. Quien incurra en estas causas debe abstenerse y comunicarlo a su superior inmediato, quien resuelve lo procedente. La recusación puede promoverse por los interesados en cualquier momento de la tramitación, por escrito expresando la causa; el recusado manifiesta al día siguiente si concurre o no la causa alegada; si la niega, el superior resuelve en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones oportunos. Contra las resoluciones sobre abstención y recusación no cabe recurso, sin perjuicio de alegarla al recurrir el acto que ponga fin al procedimiento.

El artículo 53 LPAC reconoce a los interesados en un procedimiento administrativo, además del resto de derechos previstos en la Ley, el derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos en que sean interesados, el sentido del silencio administrativo que corresponda, el órgano competente para su instrucción y resolución, y los actos de trámite dictados; asimismo, a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en dichos procedimientos. Quienes se relacionen con la Administración por medios electrónicos pueden consultar esta información en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funciona como portal de acceso.

Según el artículo 54, los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

Antes del inicio, el órgano competente puede abrir un período de información y actuaciones previas (art. 55) para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciar el procedimiento; en los sancionadores, estas actuaciones se orientan a determinar los hechos, identificar a los presuntos responsables y las circunstancias concurrentes.

Sobre las medidas provisionales (art. 56): iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución, conforme a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Antes de la iniciación, en casos de urgencia inaplazable, el órgano competente para iniciar o instruir puede adoptar de forma motivada las medidas provisionales necesarias y proporcionadas; estas medidas deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación, que debe dictarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, quedando sin efecto en todo caso si no se inicia el procedimiento en dicho plazo.

El órgano que tramite un procedimiento puede disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación (art. 57) a otros con identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitarlos y resolverlos; contra el acuerdo de acumulación no cabe recurso alguno.

La iniciación de oficio (art. 58) se produce por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos, o por denuncia (arts. 59-62). En los procedimientos sancionadores (art. 63), la iniciación es siempre de oficio y exige separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendadas a órganos distintos; no cabe imponer sanción sin procedimiento previo, ni iniciar nuevos procedimientos sancionadores por conductas continuadas mientras no haya recaído una primera resolución sancionadora ejecutiva. El acuerdo de iniciación sancionador (art. 64) debe identificar a los presuntos responsables, los hechos, el instructor y, en su caso, el secretario, el órgano competente para resolver y las medidas provisionales adoptadas.

En la iniciación de oficio de procedimientos de responsabilidad patrimonial (art. 65), el acuerdo se notifica a los presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para alegaciones, documentos y proposición de prueba; el procedimiento se instruye aunque no se personen en dicho plazo.

Las solicitudes de iniciación (art. 66) deben contener: nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su representante; identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico para notificaciones; hechos, razones y petición con claridad; lugar y fecha; firma; y órgano, centro o unidad a la que se dirige. En responsabilidad patrimonial (art. 67), el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o manifestado su efecto lesivo; en daños físicos o psíquicos, el plazo corre desde la curación o determinación del alcance de las secuelas.

La subsanación y mejora de la solicitud (art. 68) es un trámite esencial: si la solicitud no reúne los requisitos de los artículos 66 y 67, se requiere al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con la advertencia de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido, previa resolución. Salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo puede ampliarse prudencialmente hasta cinco días cuando la aportación presente dificultades especiales. El órgano competente puede también recabar del solicitante la modificación o mejora voluntaria de los términos de la solicitud.

El artículo 69 define la declaración responsable (documento en el que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos para el reconocimiento de un derecho, que dispone de la documentación acreditativa y que se compromete a mantener su cumplimiento) y la comunicación (documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración datos identificativos o el inicio de una actividad).

El expediente administrativo (art. 70) es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Tiene formato electrónico y se forma mediante agregación ordenada de documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias, con un índice numerado; debe constar en él copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

En materia de ordenación del procedimiento: el impulso (art. 71) es de oficio en todos los trámites, sometido al principio de celeridad y a través de medios electrónicos; en el despacho de expedientes se guarda el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada en contrario, cuyo incumplimiento genera responsabilidad disciplinaria y puede ser causa de remoción del puesto. La concentración de trámites (art. 72) permite acordar en un solo acto los trámites que admitan impulso simultáneo. El cumplimiento de trámites por los interesados (art. 73) debe realizarse en el plazo de diez días desde la notificación del acto, salvo plazo distinto; si un acto no reúne los requisitos, se concede otro plazo de diez días para cumplimentarlo; el incumplimiento puede dar lugar a que se declare al interesado decaído en su derecho al trámite, salvo actuación anterior a la notificación de dicha declaración. Las cuestiones incidentales (art. 74), incluida la nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación, salvo la recusación.

Los actos de instrucción (art. 75) necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos se realizan de oficio y por medios electrónicos, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones. Las alegaciones (art. 76) pueden aducirse en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, incluidas las relativas a defectos de tramitación.

Sobre la prueba: los hechos relevantes pueden acreditarse por cualquier medio admisible en Derecho (art. 77). Cuando la Administración no dé por ciertos los hechos alegados, el instructor acuerda la apertura de un período de prueba por plazo no superior a treinta días ni inferior a diez; a petición de los interesados puede abrirse un período extraordinario de prueba no superior a diez días. El instructor solo puede rechazar pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. La práctica de la prueba (art. 78) exige comunicación a los interesados con antelación suficiente, indicando lugar, fecha y hora.

Los informes se solicitan cuando sean preceptivos por disposición legal o se juzguen necesarios (art. 79). Salvo disposición en contrario, son facultativos y no vinculantes, y se emiten en el plazo de diez días, salvo que otra disposición o el resto de plazos del procedimiento exija plazo mayor o menor (art. 80); si no se emiten en plazo, pueden proseguirse las actuaciones, salvo que sean preceptivos, en cuyo caso puede suspenderse el plazo máximo para resolver. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial (art. 81), es preceptivo el informe del servicio causante de la lesión, con plazo máximo de diez días; cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros, es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, que debe emitirse en el plazo de dos meses; el instructor remite la propuesta de resolución en el plazo de diez días desde la finalización de la audiencia.

El trámite de audiencia (art. 82) se practica una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, siendo anterior a la solicitud de informe jurídico o del dictamen del Consejo de Estado. Los interesados disponen de un plazo no inferior a diez días ni superior a quince para alegar y presentar documentos; puede prescindirse de este trámite cuando no figuren en el procedimiento otros hechos, alegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado.

La información pública (art. 83) puede acordarse cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, mediante anuncio en el diario oficial correspondiente para que cualquier persona examine el expediente; el plazo para formular alegaciones no puede ser inferior a veinte días. La incomparecencia no impide interponer los recursos procedentes, y la comparecencia no otorga, por sí misma, la condición de interesado, aunque da derecho a obtener respuesta razonada.

Según el artículo 84, ponen fin al procedimiento: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (cuando no esté prohibida por el ordenamiento), y la declaración de caducidad; también lo termina la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, debiendo la resolución ser motivada en todo caso.

En los procedimientos sancionadores (art. 85), si el infractor reconoce su responsabilidad puede resolverse el procedimiento con la imposición de la sanción procedente; cuando la sanción sea pecuniaria, el pago voluntario en cualquier momento anterior a la resolución implica la terminación del procedimiento. El órgano competente aplica reducciones de al menos el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, acumulables entre sí.

La terminación convencional (art. 86) permite a las Administraciones Públicas celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de Derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento ni versen sobre materias no transigibles, con la finalidad de satisfacer el interés público; estos instrumentos deben establecer como contenido mínimo la identificación de las partes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia. Los que versen sobre materias de competencia directa del Consejo de Ministros u órgano equivalente autonómico requieren su aprobación expresa.

Antes de resolver, el órgano competente puede acordar motivadamente la realización de actuaciones complementarias (art. 87), notificándose a los interesados con un plazo de siete días para alegaciones; dichas actuaciones deben practicarse en un plazo no superior a quince días, quedando suspendido el plazo para resolver hasta su terminación.

El contenido de la resolución (art. 88) decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas del procedimiento; sobre cuestiones conexas no planteadas, el órgano competente puede pronunciarse dando previamente a los interesados un plazo no superior a quince días para alegaciones. En procedimientos a solicitud del interesado, la resolución es congruente con las peticiones formuladas, sin poder agravar su situación inicial. Las resoluciones expresan los recursos que procedan, órgano y plazo.

En los sancionadores, la propuesta de resolución (art. 89) puede omitirse cuando concurran circunstancias como inexistencia de los hechos, falta de acreditación, hechos que no constituyan infracción manifiesta, ausencia de responsables identificados o prescripción de la infracción. Las especialidades de la resolución sancionadora (art. 90) exigen valoración de las pruebas practicadas y fijación de hechos, responsables, infracción y sanción; si el órgano competente considera que la infracción o sanción revisten mayor gravedad que la propuesta, notifica al inculpado para alegaciones en el plazo de quince días.

En responsabilidad patrimonial (art. 91), recibido el dictamen o finalizada la audiencia, el órgano competente resuelve o somete la propuesta de terminación convencional; transcurridos seis meses desde el inicio del procedimiento sin resolución expresa, opera el silencio.

El desistimiento por la Administración (art. 93) procede en procedimientos de oficio, motivadamente, en los supuestos legales. El desistimiento y la renuncia por los interesados (art. 94) pueden hacerse por cualquier medio que permita su constancia; la Administración los acepta de plano y declara concluso el procedimiento, salvo que terceros interesados personados insten su continuación en el plazo de diez días desde la notificación.

La caducidad (art. 95) se produce en procedimientos a solicitud del interesado cuando, tras su paralización por causa imputable a este, transcurren tres meses desde la advertencia sin que realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación; no puede acordarse por la simple inactividad en trámites no indispensables, y no produce por sí sola la prescripción de las acciones, aunque los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción.

La tramitación simplificada (art. 96) puede acordarse de oficio o a solicitud del interesado cuando razones de interés público o falta de complejidad lo aconsejen. Si la Administración la acuerda de oficio y el interesado manifiesta oposición expresa, debe seguirse la tramitación ordinaria; si la solicita el interesado, el órgano competente puede desestimarla en el plazo de cinco días desde su presentación, sin posibilidad de recurso, entendiéndose desestimada por silencio si transcurre dicho plazo.

El artículo 97 exige que las Administraciones no inicien actuación material de ejecución que limite derechos de los particulares sin que previamente se haya adoptado la resolución que le sirva de fundamento jurídico, debiendo notificarse dicha resolución al interesado.

La ejecutoriedad (art. 98) proclama que los actos administrativos sujetos al Derecho Administrativo son inmediatamente ejecutivos, salvo que se produzca la suspensión de la ejecución, se trate de una resolución sancionadora recurrible en vía administrativa (incluido el potestativo de reposición), una disposición establezca lo contrario, o se necesite aprobación o autorización superior. Cuando de la resolución nazca una obligación de pago derivada de sanción pecuniaria, multa u otro derecho a favor de la Hacienda pública, este se efectúa preferentemente por medios electrónicos (tarjeta, transferencia, domiciliación bancaria u otros autorizados).

La ejecución forzosa (art. 99) permite a las Administraciones proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos, salvo suspensión legal o cuando la Constitución o la Ley exijan intervención judicial. Los medios de ejecución forzosa (art. 100), respetando el principio de proporcionalidad, son cuatro: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas; si son varios los medios admisibles, se elige el menos restrictivo de la libertad individual. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, se requiere su consentimiento o, en su defecto, autorización judicial.

• Apremio sobre el patrimonio (art. 101): cuando deba satisfacerse cantidad líquida, se sigue el procedimiento de apremio; no puede imponerse a los administrados una obligación pecuniaria sin norma de rango legal.
• Ejecución subsidiaria (art. 102): procede en actos no personalísimos que puedan realizarse por sujeto distinto del obligado; la Administración realiza el acto a costa del obligado, pudiendo liquidar el importe provisionalmente y con carácter previo a la ejecución.
• Multa coercitiva (art. 103): cuando lo autoricen las Leyes, se puede imponer, reiterada por lapsos de tiempo suficientes, en actos personalísimos donde no proceda la compulsión directa, cuando procediendo la compulsión la Administración no la estime conveniente, o cuando el obligado pueda encargar la ejecución a otra persona; es independiente y compatible con las sanciones.
• Compulsión sobre las personas (art. 104): procede sobre obligaciones personalísimas de no hacer o soportar, cuando la ley lo autorice expresamente, respetando la dignidad y los derechos constitucionales; en obligaciones personalísimas de hacer no realizadas, el obligado debe resarcir daños y perjuicios.

El artículo 105 establece la prohibición de acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y conforme al procedimiento legalmente establecido.

La revisión de oficio permite a la Administración depurar sus propios actos sin necesidad de que medie recurso del interesado. El artículo 106 regula la declaración de nulidad: las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, declararán de oficio la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1; también pueden declarar la nulidad de disposiciones administrativas en los supuestos del artículo 47.2. El órgano competente puede acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes de los interesados, sin dictamen del Consejo de Estado, cuando no se basen en causas de nulidad o carezcan manifiestamente de fundamento.

El artículo 107 regula la declaración de lesividad de actos anulables: las Administraciones pueden impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme al artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público. La declaración de lesividad no puede adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto, y exige la previa audiencia de los interesados; no es susceptible de recurso, aunque puede notificarse a efectos informativos. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin declararse la lesividad, se produce la caducidad del mismo.

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio (arts. 106 y 107), el órgano competente puede acordar la suspensión (art. 108) de la ejecución del acto cuando pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

El artículo 109 distingue dos técnicas: la revocación de actos de gravamen o desfavorables, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, siempre que no constituya dispensa o exención no permitida, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico; y la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos, que puede realizarse en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados.

Los límites de la revisión (art. 110) impiden ejercer estas facultades cuando, por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

En el ámbito de la Administración General del Estado (art. 111), la competencia para la revisión de oficio corresponde: al Consejo de Ministros respecto de sus propios actos y disposiciones y de los dictados por los Ministros; a los Ministros respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado; y a los Secretarios de Estado respecto de los actos de los órganos directivos de ellos dependientes.

El artículo 112 fija el objeto y clases de los recursos administrativos: contra las resoluciones y los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produzcan indefensión o perjuicio irreparable, los interesados pueden interponer los recursos de alzada y potestativo de reposición, fundados en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad de los artículos 47 y 48. Contra los actos firmes en vía administrativa solo procede el recurso extraordinario de revisión (art. 113), cuando concurra alguna de las circunstancias del artículo 125.1.

El artículo 114 enumera los actos que ponen fin a la vía administrativa: las resoluciones de los recursos de alzada; las resoluciones de procedimientos sustitutivos del artículo 112.2; las resoluciones de órganos sin superior jerárquico; los acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores del procedimiento; la resolución de responsabilidad patrimonial; y las demás que una disposición legal o reglamentaria establezca.

La interposición del recurso (art. 115) debe expresar el nombre del recurrente, el acto que se recurre y la razón de su impugnación, lugar, fecha y firma, y el órgano al que se dirige; el error o ausencia de calificación del recurso no obsta a su tramitación si se deduce su verdadero carácter. Son causas de inadmisión (art. 116): incompetencia del órgano cuando el competente pertenezca a otra Administración; carecer de legitimación el recurrente; tratarse de un acto no susceptible de recurso; haber transcurrido el plazo de interposición; y carecer manifiestamente de fundamento.

La interposición de un recurso, salvo disposición en contrario, no suspende la ejecución del acto impugnado (art. 117); no obstante, el órgano competente para resolver puede suspenderla, de oficio o a solicitud del recurrente, cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o la impugnación se funde en alguna causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1. La ejecución se entiende suspendida si transcurre un mes desde que la solicitud de suspensión tuvo entrada en el registro sin que el órgano competente haya dictado resolución expresa.

Cuando deban tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se da audiencia a los interesados (art. 118) por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince. La resolución del recurso (art. 119) estima, en todo o en parte, o desestima las pretensiones, o declara su inadmisión; si existe vicio de forma, se ordena la retroacción del procedimiento al momento en que se cometió; la resolución es congruente con las peticiones del recurrente, sin poder agravar su situación inicial.

Sobre el recurso de alzada (arts. 121-122): procede contra resoluciones y actos que no pongan fin a la vía administrativa, ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto. El plazo de interposición es de un mes si el acto es expreso (transcurrido sin interponerse, la resolución deviene firme); si el acto no es expreso, puede interponerse en cualquier momento a partir del día siguiente a que se produzcan los efectos del silencio. El plazo máximo para resolver y notificar es de tres meses, transcurrido el cual se entiende desestimado por silencio. Contra la resolución de alzada no cabe otro recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión.

Sobre el recurso de reposición (arts. 123-124): es potestativo, contra actos que pongan fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó; no puede interponerse recurso contencioso-administrativo hasta su resolución expresa o desestimación presunta. El plazo de interposición es de un mes si el acto es expreso (transcurrido, solo cabe el recurso contencioso-administrativo); si no es expreso, puede interponerse en cualquier momento a partir del acto presunto. El plazo máximo de resolución es de un mes. Contra su resolución no cabe interponer de nuevo el mismo recurso.

El recurso extraordinario de revisión (arts. 125-126) procede contra actos firmes en vía administrativa, ante el órgano que los dictó, cuando concurra alguna de estas cuatro circunstancias: a) error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente; b) que aparezcan documentos de valor esencial, aunque sean posteriores, que evidencien el error de la resolución recurrida; c) que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme; d) que la resolución se dictara como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia judicial firme. Para la causa a), el plazo de interposición es de cuatro años desde la notificación de la resolución impugnada. El órgano competente puede inadmitir motivadamente sin dictamen del Consejo de Estado cuando no se funde en dichas causas o se hubiesen desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales; debe pronunciarse no solo sobre la procedencia del recurso sino, en su caso, sobre el fondo del asunto. Transcurrido el plazo de tres meses desde su interposición sin resolución expresa notificada, se entiende desestimado, quedando expedita la vía contencioso-administrativa.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), delimita el ámbito de esta jurisdicción. El artículo 1 atribuye a los Juzgados y Tribunales de este orden el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación. A estos efectos, son Administraciones públicas: la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración local, y las Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

El artículo 2 extiende el conocimiento de este orden jurisdiccional a: la protección de los derechos fundamentales en relación con actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno autonómicos; los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de contratos sujetos a la legislación de contratación pública; los actos de las Corporaciones de Derecho público en ejercicio de funciones públicas; y los actos de control sobre concesionarios de servicios públicos.

El artículo 3 excluye del orden contencioso-administrativo: las cuestiones atribuidas a los órdenes civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la Administración; el recurso contencioso-disciplinario militar; los conflictos de jurisdicción entre Juzgados/Tribunales y la Administración, y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración; y los recursos contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, competencia exclusiva del Tribunal Constitucional. La competencia del orden contencioso-administrativo se extiende también al conocimiento de cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con el recurso (art. 4). La jurisdicción es improrrogable y los órganos aprecian de oficio la falta de jurisdicción, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días (art. 5).

El artículo 6 integra el orden jurisdiccional contencioso-administrativo por cinco tipos de órganos, en orden ascendente: Juzgados de lo Contencioso-administrativo; Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo; Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia; Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional; y Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Resumidamente:

• Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo (art. 8) conocen, en única o primera instancia, de los recursos frente a actos de las entidades locales y de determinados actos autonómicos de menor entidad (personal, sanciones no superiores a 60.000 euros, responsabilidad patrimonial hasta 30.050 euros).
• Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (art. 9) conocen de recursos frente a actos de personal de Ministros y Secretarios de Estado, y frente a disposiciones y actos de organismos públicos estatales con competencia en todo el territorio nacional.
• Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 10) conocen en única instancia de los actos de las Entidades locales y de las Comunidades Autónomas no atribuidos a los Juzgados, de las disposiciones generales autonómicas y locales, y de los actos de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales.
• La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (art. 11) conoce en única instancia de los recursos contra disposiciones generales y actos de los Ministros y Secretarios de Estado.
• La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (art. 12) conoce en única instancia de los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y sus Comisiones Delegadas, del Consejo General del Poder Judicial y del Fiscal General del Estado, así como de los recursos de casación, de los recursos de casación y revisión contra resoluciones del Tribunal de Cuentas, y de los recursos de revisión contra sentencias firmes de las Salas de lo Contencioso-administrativo.

Para la distribución de competencias (art. 13), la atribución por razón de la materia prevalece, salvo disposición expresa en contrario, sobre la atribuida en razón del órgano autor del acto. La competencia territorial (art. 14) se rige, con carácter general, por el criterio de la sede del órgano que dictó el acto originario impugnado; en materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones, el demandante puede elegir entre la circunscripción de su domicilio o la del órgano autor del acto.

El artículo 18 LJCA reconoce capacidad procesal ante este orden jurisdiccional, además de a quienes la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, a los menores de edad para la defensa de derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela, y a los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes cuando la Ley lo declare expresamente.

La legitimación (art. 19) corresponde a: las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo; las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos afectados o legalmente habilitados para la defensa de intereses colectivos; la Administración del Estado, para impugnar actos de las Comunidades Autónomas y Entes locales cuando ostente un derecho o interés legítimo; y la Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar actos que afecten al ámbito de su autonomía. El artículo 20 excluye de la posibilidad de recurrir contra la actividad de una Administración pública a los órganos de la misma y a los miembros de sus órganos colegiados (salvo autorización legal expresa), a los particulares que obren por delegación o como agentes o mandatarios de ella, y a las Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas respecto de la actividad de la Administración de la que dependen.

Se considera parte demandada (art. 21): las Administraciones públicas u órganos contra cuya actividad se dirija el recurso; las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones; y las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre son parte codemandada junto con la Administración asegurada. Si la legitimación deriva de una relación jurídica transmisible, el causahabiente puede suceder en cualquier estado del proceso a quien inicialmente actuó como parte (art. 22).

Sobre la representación y defensa (art. 23): ante órganos unipersonales, las partes pueden conferir su representación a un Procurador y son asistidas, en todo caso, por Abogado; ante órganos colegiados, deben conferir representación a Procurador y ser asistidas por Abogado. No obstante, los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios, en cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles, empleando en todo caso los sistemas electrónicos existentes. La representación y defensa de las Administraciones públicas y órganos constitucionales (art. 24) se rige por la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas.

En cuanto a la actividad impugnable (art. 25): el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa, sean definitivos o de trámite si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. También es admisible contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. Además de la impugnación directa de disposiciones generales, es admisible la de los actos dictados en su aplicación, fundada en la disconformidad a Derecho de la disposición (art. 26); cuando un Juez o Tribunal dicte sentencia firme estimatoria por considerar ilegal una disposición general, debe plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo, salvo que sea también competente para este último, en cuyo caso declara directamente su validez o nulidad (art. 27). No es admisible el recurso respecto de actos que reproduzcan otros anteriores definitivos y firmes, ni respecto de los confirmatorios de actos consentidos por no haberse recurrido en tiempo y forma (art. 28).

El artículo 29 regula el recurso contra la inactividad: cuando la Administración esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de personas determinadas, los interesados pueden reclamarla y, si en el plazo de tres meses desde la reclamación la Administración no ha cumplido ni llegado a un acuerdo, pueden deducir recurso contencioso-administrativo; cuando la Administración no ejecute sus actos firmes, los afectados pueden solicitar su ejecución y, si no se produce en el plazo de un mes desde la petición, formular recurso, tramitado por el procedimiento abreviado. En caso de vía de hecho (art. 30), el interesado puede formular requerimiento a la Administración intimando su cesación; si no se formula o no es atendido dentro de los diez días siguientes, puede deducir directamente recurso contencioso-administrativo.

Datos clave

• Medidas provisionales previas a la iniciación: deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación, dictado dentro de los 15 días siguientes a su adopción (art. 56.2 LPAC).
• Subsanación de la solicitud: plazo de 10 días, ampliable hasta 5 días más salvo procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (art. 68 LPAC).
• Período de prueba: no superior a 30 días ni inferior a 10; extraordinario, no superior a 10 días (art. 77.2 LPAC).
• Trámite de audiencia: no inferior a 10 días ni superior a 15 (arts. 82 y 118 LPAC).
• Información pública: plazo no inferior a 20 días (art. 83 LPAC).
• Caducidad por paralización imputable al interesado: 3 meses desde la advertencia (art. 95.1 LPAC).
• Declaración de lesividad de actos anulables: plazo de 4 años desde el acto; caducidad del procedimiento a los 6 meses de iniciado (art. 107 LPAC).
• Recurso de alzada: 1 mes para interponer (acto expreso); 3 meses máximo para resolver y notificar (arts. 121-122 LPAC).
• Recurso de reposición: 1 mes para interponer y 1 mes máximo para resolver (arts. 123-124 LPAC).
• Recurso extraordinario de revisión: 4 causas tasadas; 4 años para la causa de error de hecho; 3 meses máximo para resolver (arts. 125-126 LPAC).
• Suspensión de la ejecución del acto recurrido: se entiende otorgada si transcurre 1 mes desde la entrada de la solicitud sin resolución expresa (art. 117.3 LPAC).
• Órganos del orden contencioso-administrativo, de menor a mayor rango: Juzgados de lo CA, Juzgados Centrales de lo CA, Salas de los TSJ, Sala de la Audiencia Nacional y Sala del Tribunal Supremo (art. 6 LJCA).
• Recurso contra la inactividad: reclamación previa y 3 meses de espera; recurso contra la inejecución de actos firmes: 1 mes de espera (art. 29 LJCA).
• Recurso contra la vía de hecho: requerimiento de cesación y 10 días de espera antes de poder recurrir (art. 30 LJCA).