Tema 5 — Gastos de bienes y servicios, de inversión y de transferencias. Anticipos de caja fija y pagos «a justificar»

La clasificación económica ordena el gasto público en capítulos según su naturaleza económica. Dentro de esta estructura, los capítulos relevantes para este tema son el 2, el 4, el 6 y el 7.

Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios agrupa los gastos necesarios para el funcionamiento ordinario de los servicios: suministros, arrendamientos, reparaciones, dietas, locomoción, material no inventariable y demás gastos periódicos o repetitivos de esta naturaleza. Es precisamente a este capítulo al que se aplican los anticipos de Caja fija, conforme al artículo 1 del Real Decreto 725/1989.

Capítulo 4. Transferencias corrientes recoge las aportaciones que la Administración realiza sin contraprestación directa a favor de terceros (otras Administraciones, familias, instituciones sin fines de lucro o empresas) para financiar operaciones corrientes, es decir, gastos de funcionamiento del perceptor.

Capítulo 6. Inversiones reales comprende los gastos destinados a la creación o adquisición de bienes de capital (infraestructuras, equipamiento, inmovilizado) que incrementan el patrimonio público.

Capítulo 7. Transferencias de capital recoge, al igual que el capítulo 4, aportaciones sin contraprestación directa, pero destinadas a financiar operaciones de capital del perceptor, esto es, la formación de bienes de inversión.

La distinción entre transferencia corriente y transferencia de capital reside, por tanto, en el destino que le da el perceptor a los fondos recibidos: gasto corriente en el primer caso, gasto de inversión en el segundo.

El pago es el acto mediante el cual la Hacienda Pública extingue las obligaciones reconocidas con cargo a su presupuesto de gastos, una vez cumplidos los trámites de reconocimiento y liquidación de la obligación.

Por su forma de tramitación, los pagos se clasifican en dos grandes tipos:

• Pagos en firme: son los ordinarios; se libran una vez reconocida la obligación, con la documentación justificativa del gasto ya aportada con carácter previo al propio pago.
• Pagos «a justificar»: constituyen una especialidad respecto del régimen general de tramitación de los gastos y de los pagos. Se libran sin que se haya aportado, en el momento de expedir la orden de pago, la documentación justificativa del gasto, quedando el perceptor obligado a justificar su aplicación con posterioridad. Su fundamento, según el preámbulo del Real Decreto 640/1987, es la necesidad de atender eficazmente determinadas situaciones y compromisos que no admiten la tramitación ordinaria.

Los pagos «a justificar» se libran mediante órdenes de pago expedidas a favor de Cajas pagadoras específicamente creadas para ello en los Ministerios y Organismos autónomos.

Los anticipos de Caja fija están regulados por el Real Decreto 725/1989. Según su artículo 1, se entiende por tales las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realizan a Pagadurías, Cajas y Habilitaciones para la atención inmediata, y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos: dietas, gastos de locomoción, material no inventariable, conservación, tracto sucesivo y otros de similares características.

A diferencia del régimen anterior a la Ley 37/1988, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, que modificó el artículo 79 de la Ley General Presupuestaria, los anticipos de Caja fija ya no tienen la consideración de pagos a justificar, sino que pasan a ser operaciones extrapresupuestarias.

Pueden establecer el sistema de anticipos de Caja fija los Departamentos ministeriales y los Organismos autónomos (administrativos, comerciales, industriales, financieros o análogos), mediante acuerdo de los titulares respectivos.

El artículo 2 fija los límites cuantitativos:

• La cuantía global de los anticipos concedidos no puede exceder del 7 por 100 del total de los créditos del capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios vigentes en cada momento en el Ministerio u Organismo autónomo.
• No podrán tramitarse libramientos aplicados al presupuesto a favor de perceptores directos por importe inferior a 600 euros, salvo los destinados a la reposición del anticipo.
• No podrán realizarse con cargo al anticipo pagos individualizados superiores a 5.000 euros, salvo los de teléfono, energía eléctrica, combustibles o indemnizaciones por razón del servicio.
• No pueden acumularse en un solo justificante pagos derivados de gastos distintos, ni fraccionarse un único gasto en varios pagos, para eludir estos límites.

La concesión y distribución de los anticipos corresponde, según el artículo 3, a las mismas autoridades que pueden establecer el sistema: acuerdan la distribución territorial y por Cajas pagadoras, así como sus modificaciones, siempre dentro del límite del 7 por 100. Estos acuerdos requieren informe favorable del Interventor delegado, circunscrito a la comprobación de ese límite.

Los fondos se sitúan, por regla general, en cuentas corrientes que las Cajas pagadoras tienen abiertas en el Banco de España, dentro de la agrupación «Tesoro Público. Provisión de Fondos»; excepcionalmente, cuando existan causas justificadas y con la autorización correspondiente, pueden situarse en cuentas de Entidades de crédito. En todo caso, estos fondos tienen carácter de fondos públicos y forman parte del Tesoro Público.

La disposición de fondos se realiza mediante cheques nominativos o transferencias bancarias, autorizados con las firmas mancomunadas del Cajero pagador y del funcionario designado por el Jefe de la Unidad Administrativa, sin que una misma persona pueda ejercer ambas funciones.

La reposición de fondos (artículo 7) se produce cuando las necesidades de tesorería lo aconsejan y, en todo caso, necesariamente en el mes de diciembre de cada año: los Cajeros pagadores rinden cuentas acompañadas de las facturas y documentos originales justificativos, que aprueban los Jefes de las Unidades Administrativas. Con las cantidades justificadas, las oficinas gestoras expiden los documentos contables de ejecución del presupuesto de gastos a favor del Cajero pagador, con imputación a las aplicaciones presupuestarias que correspondan.

El control (artículo 9) se articula mediante estados de situación de Tesorería, formulados como mínimo en las primeras quincenas de enero, abril, julio y octubre, referidos al último día del trimestre anterior. La Intervención Delegada examina las cuentas y sus justificantes, pudiendo emplear procedimientos de muestreo; si el informe revela defectos o anomalías, el órgano gestor dispone de un plazo de quince días para formular alegaciones y, en su caso, subsanarlos, antes de la remisión de la cuenta al Tribunal de Cuentas.

El Real Decreto 640/1987 regula los pagos librados «a justificar». Conforme a su artículo 1, corresponde a los Ministros Jefes de los Departamentos ministeriales y a los Presidentes o Directores de los Organismos autónomos establecer, previo informe del Interventor Delegado, las normas que regulen la expedición de órdenes de pago «a justificar» con cargo a sus respectivos presupuestos de gastos.

Como garantía de buen uso, no podrán expedirse nuevas órdenes de pago «a justificar» a favor de una Caja pagadora cuando, transcurridos los plazos reglamentarios o los de prórroga, no se haya justificado la inversión de los fondos percibidos con anterioridad.

Las órdenes de pago se expiden en base a la orden o resolución de la autoridad competente para autorizar el gasto y se aplican a los créditos presupuestarios correspondientes. Su fiscalización comprueba: si se basa en resolución de autoridad competente, si existe crédito adecuado, si se ajusta a las normas reguladoras y la situación de la Caja pagadora respecto a la justificación de anticipos anteriores.

Las órdenes de pago se expiden a favor de Cajas pagadoras creadas en los Ministerios y Organismos autónomos, al frente de cada una de las cuales hay un Cajero pagador con nombramiento expreso. Cuando existe más de una Caja pagadora en un Ministerio u Organismo, se adscribe a una Unidad Central la misión de coordinarlas y de canalizar sus relaciones con la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, la Intervención General de la Administración del Estado y el Tribunal de Cuentas.

Los fondos librados «a justificar» se sitúan, por transferencia, en cuentas corrientes que las Cajas pagadoras tienen abiertas en el Banco de España, dentro de la agrupación «Tesoro Público.-Anticipo de fondos a justificar». Cuando existan causas que lo justifiquen, pueden situarse en cuentas de Entidades de crédito, previo convenio ajustado al pliego de bases fijas y con autorización del Ministerio de Economía y Hacienda. Estos fondos tienen, en todo caso, carácter de fondos públicos.

La disposición de fondos se efectúa mediante cheques nominativos o transferencias bancarias, con las firmas mancomunadas del Cajero pagador y del funcionario designado por el Jefe de la Unidad Administrativa. Los gestores competentes acuerdan los gastos y ordenan al Cajero pagador la procedencia de los pagos materiales; adicionalmente, puede autorizarse la existencia en las Cajas de cantidades en efectivo para indemnizaciones por razón de servicio y otras atenciones de menor cuantía, sin exceder de los pagos previstos para un mes.

Los plazos de justificación son el núcleo del control de estos pagos (artículo 10): los Cajeros pagadores deben justificar la aplicación de las cantidades recibidas dentro del mes siguiente a su inversión y, en todo caso, en el plazo de tres meses desde la percepción de los fondos. El Director General del Tesoro y Política Financiera, y en su caso los Presidentes o Directores de los Organismos autónomos, pueden ampliar excepcionalmente este plazo hasta seis meses. Para los pagos «a justificar» correspondientes a créditos del Fondo Social Europeo y a expropiaciones, el plazo es de seis meses, prorrogable en un año más cuando sea necesario.

La justificación de los libramientos se realiza mediante cuentas justificativas de la inversión (artículo 12 del Real Decreto 640/1987): en el debe figura el importe percibido y en el haber el de las obligaciones satisfechas con cargo a él; la cantidad no invertida se justifica con la carta de pago que acredite su reintegro. A las cuentas se acompañan, debidamente relacionadas, las facturas y demás documentos originales que justifiquen la aplicación definitiva de los fondos.

Las cuentas las forman y rinden los Cajeros pagadores, las conforman los Jefes de las Unidades Administrativas a las que están adscritas las Cajas, y se remiten a la Unidad Central para su comprobación y tramitación. La Intervención Delegada examina las cuentas y sus justificantes mediante procedimientos de auditoría o de muestreo y las devuelve, con su informe, a la Unidad Central, que recaba la aprobación de la autoridad que dispuso la expedición de las órdenes de pago y, aprobadas, las envía al Tribunal de Cuentas.

Los Jefes de las Unidades administrativas son responsables de que la justificación definitiva se realice dentro del plazo reglamentario, debiendo adoptar, en caso contrario, las medidas del artículo 146 de la Ley General Presupuestaria y comunicar la situación a los ordenadores de pagos. En el régimen de anticipos de Caja fija, si el informe de la Intervención pone de manifiesto defectos o anomalías, el órgano gestor dispone de quince días para alegar o subsanar antes de la remisión de la cuenta al Tribunal de Cuentas; de no corregirse, se proponen las medidas legales para salvaguardar los derechos de la Hacienda Pública, incluido el reintegro de las cantidades correspondientes.

Datos clave

• Capítulo 2: gastos corrientes en bienes y servicios; capítulo 4: transferencias corrientes; capítulo 6: inversiones reales; capítulo 7: transferencias de capital.
• Anticipos de Caja fija (RD 725/1989): operaciones extrapresupuestarias y permanentes, ya NO son pagos a justificar.
• Límite global de los anticipos de Caja fija: 7 por 100 del capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios.
• Anticipos de Caja fija: no se tramitan libramientos a perceptores directos inferiores a 600 euros, ni pagos individualizados superiores a 5.000 euros (salvo teléfono, luz, combustible e indemnizaciones por razón del servicio).
• Reposición de los anticipos de Caja fija: necesariamente en el mes de diciembre de cada año.
• Pagos «a justificar» (RD 640/1987): plazo de justificación de un mes desde la inversión y máximo de tres meses desde la percepción de los fondos.
• Ampliación excepcional del plazo de justificación: hasta seis meses (Director General del Tesoro y Política Financiera).
• Fondo Social Europeo y expropiaciones: plazo de seis meses, prorrogable un año más.
• Control trimestral: estados de situación de Tesorería en las primeras quincenas de enero, abril, julio y octubre.
• Plazo de alegaciones/subsanación ante defectos detectados por la Intervención: quince días.