Tema 6 — Las incompatibilidades. Régimen disciplinario

La Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas establece el marco general: el personal comprendido en su ámbito no podrá compatibilizar sus actividades con el desempeño, por sí o mediante sustitución, de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público, salvo en los supuestos expresamente previstos en la propia Ley.

A estos solos efectos se considera actividad en el sector público la desarrollada por los miembros electivos de las Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas y de las Corporaciones Locales, por los altos cargos y el resto del personal de los órganos constitucionales y de todas las Administraciones Públicas (incluida la Administración de Justicia) y de los entes, organismos y empresas de ellas dependientes, así como las entidades colaboradoras y concertadas de la Seguridad Social en la prestación sanitaria.

Además, salvo excepciones legales, no se podrá percibir más de una remuneración con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas y sus entes dependientes, ni ejercer opción por percepciones correspondientes a puestos incompatibles. Se entiende por remuneración cualquier derecho de contenido económico derivado, directa o indirectamente, de una prestación o servicio personal, sea fijo o variable y periódico u ocasional.

El artículo 2 delimita el ámbito subjetivo de aplicación, que incluye, entre otros:

• Personal civil y militar de la Administración del Estado y sus organismos públicos.
• Personal de las Administraciones de las comunidades autónomas, sus organismos, Asambleas Legislativas y órganos institucionales.
• Personal de las Corporaciones Locales y sus organismos dependientes.
• Personal de entes y organismos públicos exceptuados de la Ley de Entidades Estatales Autónomas.
• Personal que desempeñe funciones públicas retribuido por arancel.
• Personal al servicio de la Seguridad Social y sus entidades gestoras.
• Personal de entidades, corporaciones de derecho público, fundaciones y consorcios financiados en más de un 50 % con fondos públicos.
• Personal de empresas con participación pública, directa o indirecta, superior al 50 %.
• Personal del Banco de España y de las instituciones financieras públicas.
• El resto del personal sujeto al régimen estatutario de los funcionarios públicos.

Se entiende incluido todo el personal comprendido en ese ámbito, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de su relación de empleo.

El artículo 3 fija el marco de las excepciones: el personal solo podrá desempeñar un segundo puesto o actividad en el sector público en los supuestos previstos para las funciones docente y sanitaria (arts. 4 a 6), y en los que, por razones de interés público, determine el Consejo de Ministros mediante real decreto o el órgano de gobierno autonómico competente; en este último caso la segunda actividad solo podrá prestarse en régimen laboral, a tiempo parcial y con duración determinada.

En todos los casos es indispensable la previa y expresa autorización de compatibilidad, que no supone modificación de la jornada ni del horario de los dos puestos y se condiciona a su estricto cumplimiento en ambos, otorgándose siempre en razón del interés público.

El desempeño de un puesto en el sector público es incompatible con la percepción de pensión de jubilación o retiro por derechos pasivos o por cualquier régimen público y obligatorio de Seguridad Social; la pensión queda en suspenso mientras dure el desempeño del puesto. Por excepción, en el ámbito laboral es compatible la pensión de jubilación parcial con un puesto de trabajo a tiempo parcial.

Excepciones docentes y sanitarias (art. 4):

• Profesor universitario asociado, con dedicación no superior a la de tiempo parcial.
• Personal docente e investigador universitario, para un segundo puesto en el sector público sanitario o de carácter exclusivamente investigador, incluida la dirección científica, cuando ambos puestos estén autorizados a tiempo parcial (y recíprocamente).
• Profesores titulares de Escuelas Universitarias de Enfermería, para un segundo puesto en el sector sanitario en iguales condiciones.
• Compatibilidad, a tiempo parcial, con un segundo puesto o actividad en el sector público cultural, cumplidas las restantes exigencias legales.

Cargos electivos (art. 5): el personal puede compatibilizar sus funciones con la condición de miembro de las Asambleas Legislativas autonómicas (salvo que perciba retribuciones periódicas por ello) o de las Corporaciones locales (salvo dedicación exclusiva retribuida). En estos supuestos solo puede percibirse la retribución de una de las dos actividades, sin perjuicio de dietas, indemnizaciones o asistencias por la otra; los miembros de Corporaciones locales en dedicación parcial pueden percibir retribución por ella si la ejercen fuera de su jornada administrativa y dentro de los límites generales.

Investigación y asesoramiento científico-técnico (art. 6): puede autorizarse excepcionalmente la compatibilidad para actividades de investigación de carácter no permanente o de asesoramiento científico o técnico en supuestos concretos ajenos a las funciones propias del puesto, cuando se acredite por asignación en concurso público o por exigir calificaciones especiales. El personal investigador de organismos públicos de investigación y universidades públicas puede ser autorizado a prestar servicios en sociedades creadas o participadas por ellos.

El artículo 7 establece el límite retributivo para autorizar la compatibilidad de dos actividades públicas: la cantidad total percibida por ambos puestos no puede superar la remuneración prevista para el cargo de Director General, ni la correspondiente al puesto principal (en dedicación ordinaria) incrementada en:

• Un 30 % para los funcionarios del grupo A o personal de nivel equivalente.
• Un 35 % para el grupo B.
• Un 40 % para el grupo C.
• Un 45 % para el grupo D.
• Un 50 % para el grupo E.

La superación de estos límites, en cómputo anual, exige acuerdo expreso del Gobierno, del órgano competente autonómico o del Pleno de la Corporación Local, por razones de especial interés para el servicio. Los servicios prestados en el segundo puesto no computan a efectos de trienios ni de derechos pasivos (pudiendo suspenderse la cotización), y las pagas extraordinarias y prestaciones familiares solo pueden percibirse por uno de los puestos.

El artículo 8 regula la pertenencia a Consejos de Administración u órganos de gobierno de entidades o empresas públicas o privadas en representación del sector público: solo cabe percibir dietas o indemnizaciones por asistencia, ajustadas al régimen general; el resto de cantidades devengadas se ingresan en la Tesorería pública. No se puede pertenecer a más de dos Consejos de Administración u órganos de gobierno, salvo autorización excepcional para supuestos concretos.

La autorización o denegación de compatibilidad para un segundo puesto público corresponde al Ministerio de la Presidencia (a propuesta de la Subsecretaría del Departamento), al órgano competente de la comunidad autónoma o al Pleno de la Corporación Local a que esté adscrito el puesto principal, previo informe favorable del órgano competente respecto del segundo puesto (art. 9).

Quien acceda a un nuevo puesto público incompatible con el que viniera desempeñando debe optar por uno de ellos dentro del plazo de toma de posesión; si no opta, se entiende que opta por el nuevo puesto, pasando a excedencia voluntaria en el anterior. Si los puestos son susceptibles de compatibilidad previa autorización, debe instarse en los diez primeros días de dicho plazo, quedando este prorrogado hasta la resolución (art. 10).

El artículo 11 prohíbe con carácter general ejercer, por sí o mediante sustitución, actividades privadas (incluidas las profesionales, por cuenta propia o ajena) que se relacionen directamente con las que desarrolle el departamento, organismo o entidad de destino, salvo las actividades particulares que, en ejercicio de un derecho legalmente reconocido, realicen para sí los propios interesados. El Gobierno puede determinar por real decreto, con carácter general, funciones o colectivos incompatibles con determinadas profesiones o actividades privadas.

El artículo 12 fija prohibiciones absolutas, que en ningún caso pueden autorizarse:

• El desempeño de actividades privadas en asuntos en que el interesado esté interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o deba intervenir por razón de su puesto público (incluye las prestadas a personas a las que deba atender en dicho puesto).
• La pertenencia a Consejos de Administración u órganos rectores de empresas o entidades privadas cuya actividad esté directamente relacionada con la que gestione su departamento u organismo.
• El desempeño, por sí o por persona interpuesta, de cargos en empresas concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público.
• La participación superior al 10 % en el capital de esas empresas o sociedades.

El artículo 13 impide reconocer compatibilidad para actividades privadas a quien tenga autorizada la compatibilidad para un segundo puesto público, si la suma de jornadas de ambos iguala o supera la máxima en las Administraciones Públicas.

El ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales fuera de las Administraciones Públicas requiere el previo reconocimiento de compatibilidad, mediante resolución motivada que se dicta en el plazo de dos meses por el Ministerio de la Presidencia (a propuesta del Subsecretario), el órgano autonómico competente o el Pleno de la Corporación Local. Los reconocimientos no pueden modificar la jornada ni el horario del interesado y quedan sin efecto automáticamente si cambia de puesto en el sector público (art. 14).

El personal no puede invocar ni hacer uso de su condición pública para el ejercicio de actividad mercantil, industrial o profesional (art. 15).

El artículo 16 excluye totalmente de la compatibilidad al personal funcionario, eventual y laboral cuyas retribuciones complementarias incluyan el factor de incompatibilidad, al retribuido por arancel y al personal directivo (incluido el de alta dirección laboral especial). La dedicación a tiempo completo del profesorado universitario se considera especial dedicación. Se exceptúa de esta prohibición la autorización como Profesor universitario asociado del artículo 4.1.

El artículo 17 atribuye a los Delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y a los Gobernadores civiles, respecto del personal periférico, las mismas facultades que la Ley otorga a los Subsecretarios de los Departamentos; en el ámbito universitario, dichas facultades corresponden al Rector de cada Universidad.

Todas las resoluciones de compatibilidad, tanto para un segundo puesto público como para actividades privadas, deben inscribirse en los Registros de Personal correspondientes; esta inscripción es requisito indispensable, en el primer caso, para poder acreditar haberes por dicho puesto o actividad (art. 18).

El artículo 19 exceptúa del régimen de incompatibilidades las siguientes actividades:

• La administración del patrimonio personal o familiar, sin perjuicio de las prohibiciones del artículo 12.
• La dirección de seminarios o el dictado de cursos o conferencias en centros oficiales de formación de funcionarios o profesorado, cuando no tenga carácter permanente ni supere las setenta y cinco horas al año, así como la preparación de acceso a la función pública en los términos reglamentarios.
• La participación en tribunales calificadores de pruebas selectivas de ingreso en las Administraciones Públicas.
• La participación del personal docente en exámenes, pruebas o evaluaciones distintas de las habituales, reglamentariamente establecida.
• El cargo de Presidente, Vocal o miembro de juntas rectoras de mutualidades o patronatos de funcionarios, si no es retribuido.
• La producción y creación literaria, artística, científica y técnica y sus publicaciones, cuando no deriven de una relación de empleo o de prestación de servicios.
• La participación ocasional en coloquios y programas de cualquier medio de comunicación social.
• La colaboración y asistencia ocasional a congresos, seminarios, conferencias o cursos de carácter profesional.

El incumplimiento del régimen de incompatibilidades se sanciona conforme al régimen disciplinario aplicable, sin perjuicio de la ejecutividad de la incompatibilidad incurrida. El ejercicio de una actividad compatible no exime del deber de residencia, de asistencia al puesto de trabajo ni exculpa el atraso, negligencia o descuido; si la falta correspondiente se califica de grave o muy grave, queda automáticamente revocada la autorización o el reconocimiento de compatibilidad. Corresponde a los órganos de dirección, inspección o jefatura prevenir y corregir las incompatibilidades, con la Inspección General de Servicios de la Administración Pública coordinando esa actuación en el ámbito estatal (art. 20).

El texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP, Real Decreto Legislativo 5/2015) regula en su título VII el régimen disciplinario. Los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en dicho título y en las normas que las leyes de Función Pública dicten en su desarrollo. Quien induzca a otros a realizar actos o conductas constitutivos de falta disciplinaria incurre en la misma responsabilidad que el autor; también incurren en responsabilidad quienes encubran faltas consumadas muy graves o graves, cuando de ello se derive daño grave para la Administración o los ciudadanos. El régimen disciplinario del personal laboral se rige, en lo no previsto en el título, por la legislación laboral (art. 93).

Las Administraciones Públicas corrigen disciplinariamente las infracciones del personal cometidas en el ejercicio de sus funciones y cargos, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse. La potestad disciplinaria se ejerce conforme a los siguientes principios (art. 94.2):

• Principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, mediante predeterminación normativa o, para el personal laboral, de los convenios colectivos.
• Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor.
• Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasificación de infracciones y sanciones como a su aplicación.
• Principio de culpabilidad.
• Principio de presunción de inocencia.

Cuando de la instrucción de un procedimiento disciplinario resulten indicios fundados de criminalidad, se suspende su tramitación y se pone en conocimiento del Ministerio Fiscal. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a la Administración.

Las faltas disciplinarias pueden ser muy graves, graves o leves (art. 95.1). Son faltas muy graves, entre otras tipificadas en el artículo 95.2:

• El incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía en el ejercicio de la función pública.
• Toda actuación que suponga discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad, orientación sexual, identidad sexual, características sexuales, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el acoso por esas mismas causas y el acoso moral y sexual.
• El abandono del servicio y no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones encomendadas.
• La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos.
• La publicación o utilización indebida de documentación o información a la que se tenga o haya tenido acceso por razón del cargo o función.
• La negligencia en la custodia de secretos oficiales que sea causa de su publicación o provoque su difusión o conocimiento indebido.
• El notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo.
• La violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales o en otros ámbitos ajenos a la función encomendada, entre otras conductas tasadas en el precepto.

El artículo 96 enumera las sanciones que pueden imponerse por razón de las faltas cometidas:

• Separación del servicio de los funcionarios (que en el caso de interinos comporta la revocación del nombramiento); solo puede sancionar faltas muy graves.
• Despido disciplinario del personal laboral, solo por faltas muy graves, con inhabilitación para un nuevo contrato con funciones similares.
• Suspensión firme de funciones (o de empleo y sueldo en el personal laboral), con duración máxima de 6 años.
• Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia.
• Demérito, penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria.
• Apercibimiento.
• Cualquier otra que se establezca por ley.

Procede la readmisión del personal laboral fijo cuando se declare improcedente el despido acordado por la comisión de una falta muy grave. El alcance de cada sanción se determina según el grado de intencionalidad, descuido o negligencia, el daño al interés público, la reiteración o reincidencia y el grado de participación.

El artículo 97 fija los plazos de prescripción. Las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año. El plazo de prescripción de las faltas se cuenta desde que se hubieran cometido (o desde el cese de su comisión, en las faltas continuadas); el de las sanciones, desde la firmeza de la resolución sancionadora.

El artículo 98 regula el procedimiento disciplinario: no puede imponerse sanción por faltas muy graves o graves sino mediante el procedimiento previamente establecido; las faltas leves se sancionan por procedimiento sumario con audiencia al interesado. El procedimiento se estructura atendiendo a los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa del presunto responsable, y debe establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendadas a órganos distintos.

Cuando lo prevean las normas reguladoras, puede adoptarse, mediante resolución motivada, medidas provisionales que aseguren la eficacia de la resolución final. La suspensión provisional como medida cautelar en un expediente disciplinario no puede exceder de 6 meses, salvo paralización del procedimiento imputable al interesado. También puede acordarse durante la tramitación de un procedimiento judicial, manteniéndose mientras dure la prisión provisional u otras medidas judiciales que impidan desempeñar el puesto; en tal caso, si la suspensión excede de seis meses, no supone pérdida del puesto de trabajo. El funcionario suspenso provisional tiene derecho a percibir durante la suspensión las retribuciones básicas.

Datos clave

• Límite retributivo del segundo puesto público: incremento sobre el principal del 30 % (grupo A), 35 % (B), 40 % (C), 45 % (D) y 50 % (E).
• Máximo dos Consejos de Administración u órganos de gobierno.
• Prohibición absoluta de participar en más del 10 % del capital de empresas relacionadas con el puesto.
• Resolución sobre compatibilidad de actividad privada: plazo máximo de dos meses.
• Actividad exceptuada de docencia/formación: máximo 75 horas al año, sin carácter permanente.
• Prescripción de faltas: muy graves 3 años, graves 2 años, leves 6 meses.
• Prescripción de sanciones: muy graves 3 años, graves 2 años, leves 1 año.
• Suspensión provisional cautelar: máximo 6 meses, salvo paralización imputable al interesado.
• Sanciones del art. 96 TREBEP: separación del servicio, despido disciplinario, suspensión firme (máx. 6 años), traslado forzoso, demérito y apercibimiento.
• Solo pueden sancionarse con separación del servicio o despido disciplinario las faltas muy graves.
• Las faltas leves se tramitan por procedimiento sumario con audiencia al interesado; las graves y muy graves requieren procedimiento previamente establecido.
• La calificación de una falta como grave o muy grave revoca automáticamente la autorización de compatibilidad vigente (art. 20.2 Ley 53/1984).