Tema 6 — La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es la institución que obliga a la Administración a indemnizar a los particulares por los daños que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, cuando no tengan el deber jurídico de soportarlos.

Su fundamento constitucional está en el artículo 106.2 CE, que reconoce a los particulares, en los términos establecidos por la ley, derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

A nivel legal, la regulación sustantiva está en los artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP); las especialidades procedimentales se recogen en los artículos 65, 67, 81 y 91-92 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

Es una responsabilidad de carácter objetivo y directo: objetiva, porque el art. 32.1 LRJSP hace responder a la Administración tanto por el funcionamiento normal como por el funcionamiento anormal de los servicios públicos, sin exigir culpa o negligencia; directa, porque el particular reclama a la Administración, no al funcionario o autoridad causante del daño (art. 36.1).

Dentro de esta institución general pueden distinguirse varias clases o modalidades, todas ellas desarrolladas en las secciones siguientes:

• Responsabilidad por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (art. 32.1, régimen general).
• Responsabilidad del Estado legislador, por actos legislativos no expropiatorios y por normas declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea (art. 32.3 y ss.).
• Responsabilidad concurrente entre varias Administraciones Públicas (art. 33).
• Responsabilidad de Derecho Privado, cuando la Administración actúa a través de una entidad de esa naturaleza (art. 35).

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización (art. 32.1, párrafo segundo).

Para que nazca la responsabilidad patrimonial deben concurrir varios requisitos, todos ellos exigidos por el art. 32 LRJSP:

• Lesión en cualquiera de los bienes y derechos del particular.
• Antijuridicidad del daño: el particular no debe tener el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley (a diferencia de la ilicitud de la conducta administrativa, lo antijurídico es el resultado dañoso).
• Relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público, normal o anormal, y la lesión producida.
• Ausencia de fuerza mayor: la Ley excluye la responsabilidad cuando el daño derive de fuerza mayor, a diferencia del caso fortuito, que sí genera responsabilidad.

Además, el art. 32.2 exige que el daño alegado reúna tres cualidades en todo caso:

• Ser efectivo, es decir, real y actual, no meramente hipotético o futuro e incierto.
• Ser evaluable económicamente, de modo que pueda traducirse en una cuantía indemnizatoria.
• Estar individualizado con relación a una persona o grupo de personas, de manera que se distinga de las cargas generales que todo ciudadano debe soportar por vivir en sociedad.

Estos requisitos operan de forma acumulativa: la falta de cualquiera de ellos impide el nacimiento del derecho a la indemnización.

El art. 32.3 LRJSP reconoce a los particulares derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

Además de ese supuesto, la responsabilidad del Estado legislador puede surgir en otros dos casos, siempre que concurran los requisitos generales de los apartados anteriores del art. 32:

• a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional.
• b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea.

Estos dos supuestos tienen un régimen especial de plazos, coherente entre la LRJSP y la LPACAP:

• Solo son indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea, salvo que la propia sentencia disponga otra cosa (art. 34.1 LRJSP).
• El derecho a reclamar prescribe al año de la publicación de dicha sentencia en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso (art. 67.1, párrafo tercero, LPACAP).

La competencia para resolver estos procedimientos, en el ámbito de la Administración General del Estado, corresponde al Consejo de Ministros cuando se trate de los casos del art. 32.3 LRJSP (art. 92 LPACAP).

El art. 33 LRJSP regula los supuestos en que varias Administraciones Públicas intervienen en la producción del daño:

• Cuando la responsabilidad derive de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones, estas responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria; el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta puede determinar la distribución interna de la responsabilidad entre ellas.
• En otros supuestos de concurrencia, la responsabilidad se fija para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención; será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.
• La Administración competente para incoar, instruir y resolver estos procedimientos es la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada y, en su defecto, la que tenga mayor participación en la financiación del servicio.
• Esta Administración competente debe consultar a las restantes Administraciones implicadas, que disponen de un plazo de quince días para exponer cuanto consideren procedente.

El art. 35 LRJSP regula la responsabilidad de Derecho Privado: cuando las Administraciones Públicas actúan, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esa naturaleza, su responsabilidad se exige de conformidad con lo previsto en los arts. 32 y siguientes de la LRJSP, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado, o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúa la Administración, o a la entidad que cubra su responsabilidad (aseguradora).

El art. 34.1 LRJSP fija el alcance de lo indemnizable: solo son indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

No son indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su producción (el llamado riesgo del progreso), sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

En cuanto al cálculo de la indemnización (art. 34.2):

• Se calcula con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderando, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.
• En los casos de muerte o lesiones corporales, se puede tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

En cuanto al momento de cálculo (art. 34.3): la cuantía de la indemnización se calcula con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad.

El art. 36.1 LRJSP consagra el carácter directo de la responsabilidad: para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial, los particulares exigen directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio, no a estos.

La vía de regreso frente al personal opera después, y solo en dos supuestos:

• Cuando la Administración correspondiente hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa a sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento (art. 36.2).
• La Administración también instruirá igual procedimiento a las autoridades y personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus propios bienes o derechos, cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves (art. 36.3).

Para exigir esta responsabilidad y, en su caso, cuantificarla, se ponderan, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la producción del resultado dañoso.

El procedimiento para exigir esta responsabilidad se sustancia conforme a la LPACAP y se inicia por acuerdo del órgano competente, notificado a los interesados, con al menos los siguientes trámites (art. 36.4): alegaciones durante un plazo de quince días, y práctica de las pruebas admitidas.

El art. 37 LRJSP regula la responsabilidad penal: la responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito, se exige de acuerdo con la legislación correspondiente. La exigencia de responsabilidad penal no suspende los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para fijar la responsabilidad patrimonial.

El procedimiento de responsabilidad patrimonial puede iniciarse de dos formas:

De oficio (art. 65 LPACAP): cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio el procedimiento, es necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado. El acuerdo de iniciación se notifica a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten alegaciones, documentos o información y propongan pruebas; el procedimiento se instruye aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en ese plazo.

A solicitud del interesado (art. 67 LPACAP): los interesados solo pueden solicitar el inicio del procedimiento cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. La solicitud debe especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos.

El plazo general de prescripción de la acción es de un año, con estas reglas de cómputo (art. 67.1):

• Con carácter general, un año desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización, o desde que se manifieste su efecto lesivo.
• En daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empieza a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
• Por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, un año desde que se notificó la resolución administrativa o la sentencia definitiva.
• En los supuestos de responsabilidad del Estado legislador (art. 32.4 y 5 LRJSP), un año desde la publicación en el BOE o en el DOUE de la sentencia que declare la inconstitucionalidad o el carácter contrario al Derecho de la Unión Europea de la norma.

Durante la instrucción (art. 81 LPACAP) es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, sin que el plazo de emisión pueda exceder de diez días.

Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros (o a la que establezca la legislación autonómica correspondiente), así como en los casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, es preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. El órgano instructor remite al órgano competente, en el plazo de diez días desde la finalización del trámite de audiencia, una propuesta de resolución o, en su caso, la propuesta de acuerdo de terminación convencional; el dictamen se emite en el plazo de dos meses y debe pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía y modo de la indemnización.

En reclamaciones por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, es preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, que se evacúa en el plazo máximo de dos meses.

En la resolución (art. 91 LPACAP), recibido el dictamen (o finalizado el trámite de audiencia cuando no sea preceptivo), el órgano competente resuelve o somete la propuesta de acuerdo de terminación convencional. La resolución debe pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía y modo de la indemnización, conforme a los criterios del art. 34 LRJSP. Transcurridos seis meses desde el inicio del procedimiento sin resolución expresa notificada ni acuerdo formalizado, puede entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular (silencio negativo).

La competencia para resolver (art. 92 LPACAP) se distribuye así:

• En la Administración General del Estado, el Ministro respectivo, o el Consejo de Ministros en los casos del art. 32.3 LRJSP o cuando una ley así lo disponga.
• En el ámbito autonómico y local, los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.
• En las Entidades de Derecho Público, según determinen sus normas de régimen jurídico y, en su defecto, las reglas generales de este artículo.

Datos clave

• Responsabilidad objetiva y directa: procede por funcionamiento normal o anormal del servicio público (art. 32.1); fundamento constitucional en el art. 106.2 CE.
• Requisitos del daño: efectivo, evaluable económicamente e individualizado (art. 32.2); excluida por fuerza mayor o deber jurídico de soportar.
• Estado legislador: indemnizables los daños de los cinco años anteriores a la sentencia de inconstitucionalidad o de contrariedad con el Derecho de la UE (art. 34.1).
• Responsabilidad concurrente entre Administraciones: solidaria frente al particular (art. 33.1).
• Vía de regreso frente al personal: solo por dolo o culpa/negligencia graves, previa instrucción de procedimiento (art. 36.2).
• Plazo general de prescripción de la acción: un año (art. 67.1).
• Umbral para el dictamen preceptivo del Consejo de Estado: 50.000 euros; plazo del informe al servicio, diez días; plazo del dictamen, dos meses (art. 81).
• Silencio administrativo tras seis meses: se entiende negativo (contrario a la indemnización) (art. 91.3).
• Competencia en la AGE: el Ministro respectivo, o el Consejo de Ministros en los casos del art. 32.3 LRJSP (art. 92).