Tema 5 — Provisión de puestos de trabajo. Derechos y deberes. Carrera administrativa y promoción interna

El artículo 14 del TREBEP reconoce a los empleados públicos los siguientes derechos de carácter individual, en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio:

• Inamovilidad en la condición de funcionario de carrera.
• Desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional.
• Progresión en la carrera profesional y promoción interna, según los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.
• Percepción de las retribuciones y de las indemnizaciones por razón del servicio.
• Participación en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar.
• Defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos.
• Formación continua y actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral.
• Respeto de su intimidad, orientación e identidad sexual, expresión de género, características sexuales, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, de orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales, moral y laboral.
• No discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo u orientación, entre otras causas recogidas en el propio artículo.

El artículo 15 TREBEP recoge derechos que, aun siendo individuales, se ejercen de forma colectiva:

• Libertad sindical.
• Negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo.
• Ejercicio de la huelga, con la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
• Planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso.
• Derecho de reunión, en los términos establecidos en el artículo 46 del Estatuto.

El artículo 16 TREBEP reconoce a los funcionarios de carrera el derecho a la promoción profesional. La carrera profesional se define como el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional, conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad; a tal objeto, las Administraciones Públicas deben promover la actualización y el perfeccionamiento de la cualificación profesional de sus funcionarios de carrera.

Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto regularán la carrera profesional aplicable en cada ámbito, pudiendo consistir, de forma aislada o simultánea, en alguna o algunas de estas modalidades:

• Carrera horizontal: progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo, de conformidad con el artículo 17.b) y el artículo 20.3.
• Carrera vertical: ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el capítulo III del título V del Estatuto.
• Promoción interna vertical: ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo (o Grupo de clasificación profesional, si éste no tiene Subgrupo) a otro superior, de acuerdo con el artículo 18.
• Promoción interna horizontal: acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con el artículo 18.

El propio artículo prevé que los funcionarios de carrera puedan progresar simultáneamente en estas modalidades, que por tanto no son excluyentes entre sí.

El artículo 17 TREBEP permite a las leyes de desarrollo regular la carrera horizontal, pudiendo aplicar, entre otras, estas reglas:

• Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso, fijándose la remuneración correspondiente a cada uno de ellos; los ascensos serán, con carácter general, consecutivos, salvo en los supuestos excepcionales en que se prevea otra posibilidad.
• Deberá valorarse la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño, pudiendo incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida.

La promoción interna (art. 18) se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como los contemplados en el artículo 55.2 del Estatuto. Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de al menos dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo (o Grupo de clasificación profesional, si éste no tiene Subgrupo) y superar las correspondientes pruebas selectivas. Las leyes de Función Pública que desarrollen el Estatuto articularán los sistemas para realizar la promoción interna y podrán determinar los cuerpos y escalas a los que pueden acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo. Las Administraciones Públicas deben adoptar medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y en la progresión de la carrera profesional.

El personal laboral (art. 19) también tiene derecho a la promoción profesional, pero esta se hace efectiva a través de los procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores o en los convenios colectivos, y no por el régimen de carrera propio de los funcionarios de carrera.

El artículo 20 TREBEP obliga a las Administraciones Públicas a establecer sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados. La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados. Estos sistemas deben adecuarse, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación, y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.

Las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en:

• La carrera profesional horizontal.
• La formación.
• La provisión de puestos de trabajo.
• La percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del Estatuto.

Especialmente relevante para este tema: la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño, de acuerdo con los sistemas que cada Administración determine, dándose audiencia al interesado y mediante la correspondiente resolución motivada. La aplicación de la carrera horizontal, de las retribuciones complementarias del artículo 24.c) y el cese del puesto obtenido por concurso requerirán la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño.

El artículo 52 TREBEP establece el deber genérico de los empleados públicos: desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales, con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. De este deber derivan los principios que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres. Los principios y reglas de este capítulo informan la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.

Los principios éticos del artículo 53 desarrollan ese deber genérico:

• Respeto a la Constitución y al resto de normas que integran el ordenamiento jurídico.
• Actuación orientada a la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos, fundamentada en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o de cualquier otra índole que pudieran colisionar con este principio.
• Ajuste de la actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.
• Conducta basada en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación e identidad sexual, expresión de género, características sexuales, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
• Abstención en los asuntos en los que tengan un interés personal, así como en toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de conflicto de intereses con su puesto público.
• Prohibición de contraer obligaciones económicas ni intervenir en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.
• Un séptimo principio ético (art. 53.7), relativo al rechazo de tratos de favor injustificados en el ejercicio de sus funciones.

El artículo 54 TREBEP enumera los principios de conducta que rigen el día a día del empleado público:

• Trato con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos.
• Desempeño de las tareas de su puesto de forma diligente, cumpliendo la jornada y el horario establecidos.
• Obediencia a las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes.
• Deber de informar a los ciudadanos sobre las materias o asuntos que tengan derecho a conocer, facilitando el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
• Administración de los recursos y bienes públicos con austeridad, sin utilizarlos en provecho propio o de personas allegadas, y deber de velar por su conservación.
• Rechazo de cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.
• Garantía de la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a los responsables posteriores.
• Mantenimiento actualizado de su formación y cualificación.
• Observancia de las normas de seguridad y salud laboral.
• Deber de poner en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas de mejora del desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados, pudiendo preverse la creación de la instancia adecuada competente para canalizarlas.

El título V, capítulo III del TREBEP (arts. 78 a 84) regula la provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera. El artículo 78 dispone que las Administraciones Públicas proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, y que la provisión se llevará a cabo, en cada Administración Pública, por los procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto podrán establecer otros procedimientos de provisión para los supuestos de movilidad del artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos y supresión de los mismos.

El concurso (art. 79) es el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo. Consiste en la valoración de los méritos y capacidades, y en su caso aptitudes, de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico, cuya composición responderá al principio de profesionalidad y especialización de sus miembros y se adecuará al criterio de paridad entre mujer y hombre; su funcionamiento se ajustará a las reglas de imparcialidad y objetividad. Las leyes de Función Pública establecerán el plazo mínimo de ocupación de los puestos obtenidos por concurso para poder participar en otros concursos. En las convocatorias podrá establecerse una puntuación adicional, hasta el máximo que se determine, para quienes tengan la condición de víctima del terrorismo o de amenazados (art. 35 de la Ley 29/2011), previo informe de los órganos competentes —en todo caso del Ministerio del Interior cuando se trate de proteger a las víctimas—. El artículo 79.4 aborda además los supuestos de supresión o remoción de los puestos obtenidos por concurso.

La libre designación con convocatoria pública (art. 80) consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. Las leyes de Función Pública establecerán los criterios para determinar los puestos que, por su especial responsabilidad y confianza, puedan cubrirse por este procedimiento; el órgano competente para el nombramiento podrá recabar la intervención de especialistas que permitan apreciar la idoneidad de los candidatos. Los titulares de puestos provistos por libre designación podrán ser cesados discrecionalmente; en caso de cese, deberá asignárseles un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública, con las garantías inherentes a dicho sistema.

El artículo 81 permite a cada Administración Pública, en el marco de la planificación general de sus recursos humanos y sin perjuicio del derecho de los funcionarios a la movilidad, establecer reglas de ordenación de la movilidad voluntaria cuando existan sectores prioritarios de la actividad pública con necesidades específicas de efectivos. De manera motivada, las Administraciones Públicas podrán trasladar a sus funcionarios, por necesidades de servicio o funcionales, a unidades, departamentos u organismos distintos de su destino, respetando sus retribuciones y condiciones esenciales de trabajo, y modificando en su caso la adscripción de los puestos de los que sean titulares. Cuando por motivos excepcionales los planes de ordenación de recursos impliquen cambio de residencia, se dará prioridad a la voluntariedad de los traslados; los funcionarios tienen derecho a las indemnizaciones reglamentarias por traslados forzosos. En caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos podrán proveerse con carácter provisional, debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas aplicables.

El artículo 82 reconoce a las mujeres víctimas de violencia de género o de violencia sexual que se vean obligadas a abandonar su puesto de trabajo, para hacer efectiva su protección o el derecho a la asistencia social integral, el derecho al traslado a otro puesto propio de su cuerpo, escala o categoría, de análogas características, sin necesidad de que sea vacante de necesaria cobertura; la Administración competente está obligada a comunicarle las vacantes de la misma localidad o de las localidades que solicite. Este traslado tiene la consideración de traslado forzoso, y se protege la intimidad de las víctimas, sus descendientes y las personas bajo su guarda o custodia. El apartado 2 extiende un derecho equivalente, para hacer efectiva su protección y asistencia social integral, a los funcionarios que hayan sufrido daños físicos o psíquicos por actividad terrorista, a su cónyuge o persona con análoga relación de afectividad, a los hijos de heridos y fallecidos que ostenten la condición de funcionarios y de víctimas del terrorismo, y a los funcionarios amenazados en los términos del artículo 5 de la Ley 29/2011.

Para el personal laboral (art. 83), la provisión de puestos y la movilidad se realizarán conforme a lo que establezcan los convenios colectivos que sean de aplicación y, en su defecto, por el sistema de provisión de puestos y movilidad del personal funcionario de carrera.

La movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas (art. 84) se orienta a lograr un mejor aprovechamiento de los recursos humanos que garantice la eficacia del servicio a los ciudadanos: la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales establecerán medidas de movilidad interadministrativa, preferentemente mediante convenio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración; la Conferencia Sectorial de Administración Pública podrá aprobar los criterios generales para las homologaciones necesarias. Los funcionarios de carrera que obtengan destino en otra Administración a través de estos procedimientos quedan, respecto de su Administración de origen, en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas. En los supuestos de remoción o supresión del puesto obtenido por concurso, permanecerán en la Administración de destino, que deberá asignarles un puesto conforme a los sistemas de carrera y provisión vigentes en ella. En caso de cese del puesto obtenido por libre designación, la Administración de destino dispone de un plazo máximo de un mes, desde el día siguiente al del cese, para acordar la adscripción del funcionario a otro puesto de la misma o comunicarle que no la hará efectiva; durante ese periodo se entiende que el funcionario continúa a todos los efectos en servicio activo en dicha Administración.

Datos clave

• Derechos individuales (art. 14): inamovilidad, desempeño efectivo, progresión y promoción interna, retribuciones, formación continua, no discriminación.
• Derechos colectivos (art. 15): libertad sindical, negociación colectiva, huelga, conflictos colectivos, reunión.
• Cuatro modalidades de carrera (art. 16): horizontal, vertical, promoción interna vertical y promoción interna horizontal; pueden combinarse simultáneamente.
• Promoción interna (art. 18): mínimo 2 años de antigüedad en el Subgrupo o Grupo inferior y superación de las pruebas selectivas correspondientes.
• Personal laboral (art. 19): la promoción se rige por el Estatuto de los Trabajadores o los convenios colectivos, no por el régimen de carrera funcionarial.
• Evaluación del desempeño (art. 20): mide conducta profesional y resultados; condiciona la continuidad en puestos obtenidos por concurso.
• Código de Conducta (arts. 52-54): principios éticos (art. 53) y principios de conducta (art. 54), que informan el régimen disciplinario.
• Provisión ordinaria (art. 78): concurso y libre designación con convocatoria pública, sobre los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
• Concurso (art. 79): procedimiento normal de provisión; valoración por órgano colegiado técnico con paridad de género.
• Libre designación (art. 80): apreciación discrecional de idoneidad, para puestos de especial responsabilidad y confianza; cese discrecional con garantía de reasignación.
• Movilidad por violencia de género, sexual o terrorista (art. 82): traslado sin necesidad de vacante de necesaria cobertura, con la consideración de traslado forzoso.
• Movilidad entre Administraciones (art. 84): mediante convenio de Conferencia Sectorial; tras cese en puesto de libre designación, la Administración de destino dispone de un mes para reasignar puesto o comunicar que no lo hará.