Tema 1 — El presupuesto: concepto y principios presupuestarios. El ciclo presupuestario. El presupuesto por programas

El presupuesto puede definirse, en su acepción clásica, como el acto legislativo mediante el cual se autorizan los gastos máximos que puede realizar un ente público durante un periodo determinado y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos. Es, a la vez, tres cosas: un acto jurídico (norma con rango de ley que vincula al Gobierno), un documento contable (expresión cifrada de derechos y obligaciones) y un instrumento de política económica (traduce las prioridades del Gobierno en cifras de gasto e ingreso).

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP) recoge esta idea en su artículo 32, que ofrece la definición legal de referencia:

• Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal (art. 32 LGP).

De esta definición se extraen tres notas: es cifrada (se expresa en cantidades), conjunta (integra a todo el sector público estatal) y sistemática (ordenada conforme a criterios clasificatorios).

El presupuesto cumple varias funciones:

• Función jurídico-política: es el instrumento por el que las Cortes Generales autorizan al Gobierno a gastar y controlan su actuación (manifestación del principio de autorización parlamentaria).
• Función económica: como instrumento de política económica, sirve a la asignación de recursos, la redistribución de la renta y la estabilización económica (funciones clásicas atribuidas por la Hacienda Pública a la actividad presupuestaria).
• Función de planificación: concreta en cifras anuales los objetivos estratégicos del Gobierno.
• Función de control: permite el control parlamentario, el control interno (Intervención General) y el control externo (Tribunal de Cuentas) de la actividad económico-financiera pública.

El artículo 33 LGP delimita el alcance subjetivo de los PGE distinguiendo dos bloques de entidades: de un lado, los órganos y entidades del sector público estatal con presupuesto limitativo (Administración General del Estado, sus organismos autónomos y entidades asimiladas), cuyas obligaciones económicas máximas y derechos a reconocer determinan los propios PGE; de otro, las entidades de los sectores empresarial y fundacional, consorcios, universidades no transferidas y fondos sin personalidad jurídica, que se integran con presupuestos estimativos.

La doctrina de la Hacienda Pública ha sistematizado tradicionalmente los principios presupuestarios en tres grandes grupos: políticos, contables (o formales) y económicos.

Principios políticos, vinculados a la relación entre el Gobierno y el Parlamento:

• Competencia: el presupuesto ha de ser aprobado por el órgano con potestad legislativa (las Cortes Generales, mediante ley), no por el propio Gobierno que lo elabora y ejecuta.
• Universalidad: todos los ingresos y todos los gastos del ente público deben figurar en el presupuesto, sin exclusiones ni compensaciones entre partidas.
• Unidad: el presupuesto debe constituir un documento único, evitando la existencia de presupuestos paralelos o extrapresupuestarios que escapen al control parlamentario.
• Especialidad, con tres dimensiones: cualitativa (el crédito solo puede destinarse a la finalidad concreta para la que fue autorizado), cuantitativa (el gasto no puede superar el importe del crédito) y temporal (el crédito solo es aplicable dentro del ejercicio para el que se aprobó, lo que enlaza con el principio de anualidad).
• Publicidad: el presupuesto y su ejecución deben ser conocidos por los ciudadanos, como manifestación de la transparencia en el uso de fondos públicos.

Principios contables o formales, referidos a la técnica de elaboración del documento:

• Presupuesto bruto: los ingresos y los gastos deben figurar por su importe íntegro, sin minoraciones ni compensaciones entre unos y otros (idea que recoge el art. 27.4 LGP al exigir que derechos y obligaciones se apliquen por su importe íntegro).
• Unidad de caja: todos los ingresos y pagos del Tesoro se centralizan en una caja única, sin cajas separadas por organismos.
• No afectación de recursos: como regla general, los ingresos no se vinculan a gastos concretos, sino que financian el conjunto de las obligaciones (art. 27.3 LGP), salvo que una ley establezca lo contrario.

Principios económicos, relativos al equilibrio entre ingresos y gastos:

• Anualidad: el presupuesto se refiere a un único ejercicio económico (art. 34 LGP).
• Equilibrio presupuestario: en su formulación clásica, exige que los ingresos cubran los gastos; en su formulación moderna, evoluciona hacia los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que se desarrollan en la sección siguiente.

El artículo 134 de la Constitución es la norma matriz del régimen presupuestario español. De su contenido esencial destacan las siguientes reglas:

• Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.
• Los PGE tienen carácter anual e incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
• El Gobierno debe presentar los PGE ante el Congreso, al menos, tres meses antes de la expiración de los del año anterior.
• Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requiere la conformidad del Gobierno para su tramitación.
• La Ley de Presupuestos no puede crear tributos, aunque sí puede modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.
• Si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos (regla que desarrolla el art. 38 LGP).

El artículo 135 CE, en la redacción dada por la reforma de 2011 y desarrollada por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), incorpora el principio de estabilidad presupuestaria como mandato constitucional: todas las Administraciones Públicas deben adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad, el Estado y las comunidades autónomas no pueden incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes fijados por la Unión Europea, y el pago de los intereses y el capital de la deuda pública goza de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto.

Este marco constitucional se traslada a la LGP a través de sus artículos 26 y 27:

• El artículo 26 enumera los principios de programación presupuestaria: estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, y responsabilidad y lealtad institucional, todo ello conforme a la LOEPSF. Además, exige que cualquier disposición, acto, contrato o convenio del sector público estatal que afecte a los gastos públicos valore sus repercusiones y se supedite a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios plurianuales.
• El artículo 27 fija los principios de gestión presupuestaria: la gestión se somete a un presupuesto anual enmarcado en los límites de un escenario plurianual; los créditos presupuestarios tienen carácter limitativo y vinculante y solo pueden destinarse a la finalidad para la que fueron autorizados; los recursos financian el conjunto de las obligaciones, salvo afectación legal a fines determinados; y los derechos y obligaciones se aplican al presupuesto por su importe íntegro, sin minoraciones, salvo las excepciones tasadas que la propia ley recoge (devoluciones de ingresos indebidos, reembolso de garantías, entre otras).

La LGP articula la plurianualidad presupuestaria a través de los llamados escenarios presupuestarios plurianuales, regulados en los artículos 28 a 31.

El artículo 28 los define como la programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo, en la que se fijan los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las políticas de gasto. Sus notas principales:

• Se refieren a los tres ejercicios siguientes y determinan los límites que la acción de gobierno debe respetar cuando sus decisiones tengan incidencia presupuestaria.
• Deben ajustarse al objetivo de estabilidad presupuestaria del Estado y de la Seguridad Social, conforme al artículo 15 de la LOEPSF.
• Son confeccionados por el Ministerio de Hacienda, que da cuenta de ellos al Consejo de Ministros antes de la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos de cada año.
• Se integran por un escenario de ingresos y un escenario de gastos.

Sobre esta base se desarrollan los programas plurianuales ministeriales (art. 29): cada ministerio distribuye orgánicamente sus recursos plurianuales fijando, por centros gestores, los objetivos a conseguir y las acciones necesarias para alcanzarlos, así como las dotaciones correspondientes. Estos programas se remiten anualmente al Ministerio de Hacienda para elaborar los escenarios plurianuales, y el programa de cada ministerio se aprueba por su titular (el de la Seguridad Social, separadamente, por el Ministro de Trabajo).

El artículo 30 desciende un peldaño más: los programas plurianuales de los centros gestores del gasto se integran en el programa plurianual de cada ministerio y son elaborados por los propios titulares de dichos centros.

Finalmente, el artículo 31 cierra el ciclo de la programación estableciendo que los PGE de cada año deben adecuarse a los escenarios plurianuales y atender a los objetivos fijados en los programas plurianuales de los distintos departamentos, con sujeción a las restricciones de política económica que determine el Gobierno; y que las asignaciones presupuestarias a los centros gestores tendrán en cuenta, entre otras circunstancias, el grado de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

El ciclo presupuestario es la sucesión ordenada de fases por las que atraviesa el presupuesto desde su preparación hasta su liquidación y control. La doctrina distingue clásicamente cuatro fases: elaboración, aprobación, ejecución y control, a las que la LGP añade la eventualidad de la prórroga.

Elaboración (art. 36 LGP). La fijación anual del límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado se efectúa conforme al artículo 30 de la LOEPSF. El procedimiento de elaboración se establece por orden del Ministro de Hacienda y sigue, entre otras, estas reglas: el Ministro de Hacienda fija las directrices para la distribución del gasto (criterios, límites cuantitativos, prioridades), apoyándose en la Comisión de Políticas de Gasto; y los ministerios y demás órganos del Estado remiten al Ministerio de Hacienda sus propuestas de presupuesto ajustadas a esos límites, incluidas las de sus organismos autónomos.

Aprobación (art. 37 LGP y art. 134 CE). El proyecto de Ley de PGE —articulado, anexos y estados de ingresos y gastos— se remite a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior al que se refiera. Le acompaña abundante documentación complementaria, entre la que la ley cita expresamente:

• Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.
• El informe de impacto de género y el informe de impacto en la infancia, la adolescencia y la familia.
• El informe de alineamiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.
• Anexos de desarrollo económico de los créditos y de inversiones públicas plurianuales.
• La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la del ejercicio corriente.
• Los estados consolidados de los presupuestos, un informe económico y financiero y una memoria de beneficios fiscales.

En las Cortes, el proyecto se examina, enmienda y aprueba conforme al artículo 134 CE, con la limitación ya vista de que las enmiendas que aumenten créditos o reduzcan ingresos requieren la conformidad del Gobierno.

Ejecución. Una vez publicada la Ley de Presupuestos, los créditos aprobados —de carácter limitativo y vinculante, conforme al artículo 27.2 LGP— quedan a disposición de los centros gestores del gasto para atender las finalidades autorizadas, dentro del ejercicio anual (art. 34 LGP).

Control. La ejecución presupuestaria se somete a un doble control: interno, ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado mediante la función interventora y el control financiero; y externo, a cargo del Tribunal de Cuentas y, en última instancia, de las propias Cortes Generales a través del examen de la Cuenta General del Estado.

Prórroga (art. 38 LGP). Si la Ley de PGE no se aprueba antes del primer día del ejercicio, se consideran automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el BOE. La prórroga tiene límites importantes:

• No afecta a los créditos de programas o actuaciones que terminen en el ejercicio prorrogado ni a las obligaciones que se extingan en él.
• La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adapta a la organización administrativa vigente, sin alterar la cuantía total.
• El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, acuerda los criterios para instrumentar su aplicación.

Frente al presupuesto tradicional (también llamado de medios o por objeto del gasto), estructurado según una clasificación orgánica y económica que se limita a autorizar créditos por conceptos de gasto, el presupuesto por programas introduce una lógica de planificación por objetivos: cada crédito se vincula a un programa que persigue resultados concretos, susceptibles de medición mediante indicadores.

Origen: el sistema PPBS. El presupuesto por programas tiene su origen en el Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), desarrollado en el Departamento de Defensa de los Estados Unidos a comienzos de los años sesenta y extendido a toda la Administración federal estadounidense por decisión del presidente Lyndon B. Johnson en 1965. El PPBS integraba tres funciones tradicionalmente separadas —la planificación estratégica, la programación de actividades y la presupuestación anual— en un único proceso racional de asignación de recursos.

El PPBS se articula clásicamente en tres fases:

• Planificación: fijación de los objetivos generales a medio y largo plazo.
• Programación: concreción de esos objetivos en programas alternativos, evaluados mediante técnicas de análisis coste-beneficio o coste-eficacia, para seleccionar las opciones más eficientes.
• Presupuestación: traducción de los programas seleccionados en créditos anuales, con asignación a los centros gestores responsables de su ejecución.

Esta lógica se refleja en la propia LGP: el artículo 35.2 define los programas presupuestarios como el conjunto de gastos necesarios para desarrollar actividades orientadas a objetivos preestablecidos (producción de bienes y servicios, cumplimiento de obligaciones específicas u otras actividades de los centros gestores); el artículo 33.2.d) exige que los PGE determinen los objetivos a alcanzar por cada gestor responsable de un programa; y el artículo 37.2.a) obliga a acompañar al proyecto de ley las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales, como instrumento de rendición de cuentas por resultados.

El presupuesto en base cero (Zero Base Budgeting). Propuesto por Peter Pyhrr en los años setenta, parte de un planteamiento radicalmente distinto al presupuesto incremental: cada partida debe justificarse íntegramente en cada ejercicio, sin tomar como punto de partida el crédito del año anterior. El gasto se descompone en unidades de decisión que generan paquetes de decisión, jerarquizados por prioridad, de modo que la asignación de recursos responde a un análisis de necesidad y eficiencia renovado cada año. Su ventaja teórica —evitar inercias y gasto no justificado— se ve contrarrestada en la práctica por su elevado coste administrativo y de tiempo, lo que ha limitado su aplicación generalizada en las Administraciones Públicas.

Para el manejo correcto del proceso presupuestario conviene fijar el significado preciso de algunos términos que la LGP utiliza de forma constante:

• Crédito presupuestario: cada una de las asignaciones individualizadas de gasto que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades del sector público estatal, puestas a disposición de los centros gestores para cubrir las necesidades para las que fueron aprobadas (art. 35.1 LGP).
• Crédito limitativo y vinculante: aquel cuyo importe constituye el techo máximo de gasto autorizable, propio de las entidades del artículo 33.1.a) LGP (AGE, organismos autónomos y asimilados); se opone al crédito o presupuesto estimativo, propio de las entidades empresariales, fundacionales y análogas del artículo 33.1.b), que constituye una previsión y no un límite.
• Programa presupuestario: conjunto de créditos orientados al logro de unos objetivos anuales, bajo la responsabilidad de un centro gestor (art. 35.2 y 35.4 LGP).
• Centro gestor: unidad administrativa responsable de la ejecución de un programa de gasto y del cumplimiento de sus objetivos.
• Derechos y obligaciones a liquidar/reconocer: los ingresos y gastos públicos se expresan, no en términos de caja, sino de derechos económicos liquidados y obligaciones económicas reconocidas durante el ejercicio (art. 32 LGP).
• Ejercicio presupuestario: coincide con el año natural; se imputan a él los derechos liquidados durante el ejercicio y las obligaciones reconocidas hasta el fin de diciembre que correspondan a gastos realizados dentro del mismo (art. 34 LGP), con las excepciones tasadas que la propia ley prevé (atrasos de personal, resoluciones judiciales, remanentes de créditos anulados).
• Estructura presupuestaria: la de los PGE y sus anexos la determina el Ministerio de Hacienda atendiendo a la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de ingresos y gastos, y las finalidades y objetivos perseguidos (art. 39 LGP); combina, en la práctica, los criterios orgánico, económico, funcional (por programas) y territorial.

Datos clave

• El art. 32 LGP define los PGE como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar en el ejercicio por el sector público estatal.
• Los principios presupuestarios clásicos se agrupan en políticos (competencia, universalidad, unidad, especialidad, publicidad), contables (presupuesto bruto, unidad de caja, no afectación) y económicos (anualidad, equilibrio).
• El art. 134 CE atribuye la elaboración de los PGE al Gobierno y su examen, enmienda y aprobación a las Cortes Generales; las enmiendas que aumenten gastos o reduzcan ingresos requieren la conformidad del Gobierno.
• El art. 135 CE consagra el principio de estabilidad presupuestaria y la prioridad absoluta de pago de la deuda pública, desarrollado por la LO 2/2012 (LOEPSF).
• El art. 26 LGP fija los principios de programación (estabilidad, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional) y el art. 27 los de gestión (presupuesto anual dentro de escenarios plurianuales, créditos limitativos y vinculantes).
• Los escenarios presupuestarios plurianuales (art. 28 LGP) se refieren a los tres ejercicios siguientes y se elaboran por el Ministerio de Hacienda antes del proyecto de PGE de cada año.
• El ciclo presupuestario comprende elaboración (art. 36), aprobación con remisión a Cortes antes del 1 de octubre (art. 37), ejecución y control interno (IGAE) y externo (Tribunal de Cuentas); si la ley no se aprueba a tiempo, opera la prórroga automática del art. 38.
• El presupuesto por programas procede del PPBS estadounidense (años 60, Lyndon Johnson) y se articula en planificación, programación y presupuestación.
• El presupuesto en base cero (Peter Pyhrr, años 70) exige justificar cada partida desde cero mediante unidades y paquetes de decisión, sin dar por supuesto el gasto del ejercicio anterior.