Tema 1 — El personal al servicio de las Administraciones públicas. El TREBEP. El Registro Central de Personal

El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP). Su artículo 1 fija un doble objeto: establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación (art. 1.1) y determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas (art. 1.2).

El art. 1.3 enumera los fundamentos de actuación que el Estatuto refleja. Entre ellos:

• Servicio a los ciudadanos y a los intereses generales.
• Igualdad, mérito y capacidad en el acceso y en la promoción profesional.
• Sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• Igualdad de trato entre mujeres y hombres.
• Objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio, garantizadas con la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera.
• Eficacia en la planificación y gestión de los recursos humanos.
• Desarrollo y cualificación profesional permanente de los empleados públicos.
• Transparencia, evaluación y responsabilidad en la gestión.
• Jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas.
• Negociación colectiva y participación, a través de los representantes, en la determinación de las condiciones de empleo.
• Cooperación entre las Administraciones Públicas en la regulación y gestión del empleo público.

El artículo 2.1 delimita el ámbito subjetivo: el Estatuto se aplica al personal funcionario y, en lo que proceda, al personal laboral al servicio de:

• a) La Administración General del Estado.
• b) Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla.
• c) Las Administraciones de las entidades locales.
• d) Los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas.
• e) Las Universidades Públicas.

El art. 2.2 permite dictar normas singulares para el personal de investigación. El art. 2.3 remite el personal docente y el personal estatutario de los Servicios de Salud a su legislación específica, estatal y autonómica, y solo supletoriamente al TREBEP, con la excepción de que sí les es directamente aplicable el capítulo II del título III (salvo el art. 20) y los arts. 22.3, 24 y 84. El art. 2.4 establece una equivalencia relevante: cada vez que el Estatuto menciona al personal funcionario de carrera se entiende comprendido el personal estatutario de los Servicios de Salud. Finalmente, el art. 2.5 otorga al TREBEP carácter supletorio para todo el personal de las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito de aplicación.

El artículo 3 regula la posición del personal funcionario de las entidades locales. Conforme al art. 3.1, este personal se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación —de la que forma parte el TREBEP— y por la legislación de las comunidades autónomas, siempre con respeto a la autonomía local. El art. 3.2 añade que los Cuerpos de Policía Local se rigen también por el TREBEP y por la legislación autonómica, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

El artículo 4 relaciona los colectivos de personal con legislación específica propia, a los que las disposiciones del TREBEP solo se aplican directamente cuando así lo disponga su normativa específica:

• a) Personal funcionario de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.
• b) Personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los órganos estatutarios de las comunidades autónomas.
• c) Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia.
• d) Personal militar de las Fuerzas Armadas.
• e) Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
• f) Personal retribuido por arancel.
• g) Personal del Centro Nacional de Inteligencia.
• h) Personal del Banco de España y del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito.

Este artículo 4 es la base técnica de la aplicación supletoria del TREBEP frente a colectivos dotados de estatuto propio: para ellos, el Estatuto Básico solo entra en juego cuando su legislación específica se remite a él.

El artículo 5 regula un supuesto singular de personal funcionarial ligado a una entidad de naturaleza mercantil: el personal funcionario de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos. Este personal se rige por sus normas específicas y, solo supletoriamente, por lo dispuesto en el TREBEP. Su personal laboral, en cambio, se rige por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables (art. 5, párrafo segundo).

El artículo 6 recoge la técnica normativa mediante la cual el TREBEP, como legislación básica, se desarrolla territorialmente: en desarrollo de este Estatuto, corresponde a las Cortes Generales y a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas aprobar, en el ámbito de sus respectivas competencias, las leyes reguladoras de la Función Pública de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas.

Esta previsión explica la estructura bifronte del régimen del empleo público español: una norma básica estatal (el TREBEP) que fija las reglas comunes, y leyes de función pública de desarrollo —estatales y autonómicas— que las completan y adaptan a cada Administración. En el ámbito de la Administración General del Estado, y en lo no derogado ni sustituido por el propio TREBEP y por su normativa de desarrollo, sigue teniendo carácter residual la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, como antecedente normativo del régimen estatutario actual.

El artículo 7 fija la fuente de regulación del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas: se rige, con carácter principal, por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables (convenios colectivos), y, además, por los preceptos del propio TREBEP que así lo dispongan expresamente.

El párrafo segundo del artículo introduce una excepción reseñable en materia de conciliación: en lo relativo a los permisos de nacimiento, adopción, del progenitor diferente de la madre biológica, de lactancia y parentales, el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se rige por lo previsto en el propio TREBEP, sin que le sean de aplicación, por tanto, las previsiones del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores sobre suspensión del contrato de trabajo que, en su caso, corresponderían por los mismos supuestos de hecho.

Este esquema retrata el modelo dual del empleo público: el personal funcionario se somete a un régimen estatutario de Derecho Administrativo, mientras que el personal laboral se somete, en general, a la legislación laboral común, salvo en aquellas materias en que el TREBEP impone reglas propias y unificadas para todo el personal, funcionario y laboral, al servicio de las Administraciones Públicas.

Del conjunto de los artículos 1 a 7 del TREBEP se extrae el concepto y la clasificación básica del empleado público en nuestro ordenamiento. El Estatuto distingue, como categorías generales, entre personal funcionario y personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, sometiendo a ambos a un régimen jurídico distinto pero parcialmente convergente en determinadas materias.

• El personal funcionario es el destinatario principal de las bases del régimen estatutario que fija el TREBEP (art. 1.1). Dentro de él, el Estatuto singulariza al funcionario de carrera, cuya nota característica es la inamovilidad en su condición (art. 1.3.e), garantía que sostiene la objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio.
• El art. 2.4 amplía convencionalmente el concepto de funcionario de carrera: toda mención del TREBEP a este colectivo se entiende también hecha al personal estatutario de los Servicios de Salud, que comparte así su régimen jurídico básico pese a regirse primariamente por legislación específica (art. 2.3).
• El personal laboral es la segunda gran categoría: el TREBEP determina las normas que le son aplicables (art. 1.2) y remite su régimen a la legislación laboral, salvo en los preceptos del propio Estatuto que expresamente se le apliquen (art. 7).
• El ámbito subjetivo de estas categorías se proyecta sobre todas las Administraciones Públicas enumeradas en el art. 2.1 (AGE, comunidades autónomas, Ceuta y Melilla, entidades locales, organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas, y Universidades Públicas), con las modulaciones vistas para el personal docente, el personal estatutario sanitario, el personal de las entidades locales, el personal con legislación específica propia (art. 4) y el personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos (art. 5).

Esta doble clasificación —funcionario de carrera / personal laboral— constituye el eje sobre el que se articula todo el régimen estatutario básico del empleo público español.

El artículo 13 del TREBEP regula el personal directivo profesional, figura que el Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas pueden desarrollar mediante el establecimiento de su régimen jurídico específico, así como de los criterios para determinar su condición, de acuerdo con los siguientes principios:

• Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración (art. 13.1).
• Su designación atiende a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se lleva a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia (art. 13.2).
• El personal directivo está sujeto a evaluación con arreglo a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que le hayan sido fijados (art. 13.3).
• La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tiene la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos del TREBEP. Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral, queda sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección (art. 13.4).

El personal directivo profesional se configura así como una tercera figura, diferenciada tanto del funcionario de carrera como del personal laboral común, orientada a la profesionalización de la gestión pública mediante criterios de mérito, evaluación de resultados y un régimen de condiciones de empleo excluido de la negociación colectiva ordinaria.

En la Administración General del Estado, las competencias en materia de personal corresponden, con carácter general, al Ministerio competente en materia de función pública, a través de la Secretaría de Estado de Función Pública, órgano al que se atribuye la dirección, coordinación e impulso de la política de personal al servicio de la AGE, así como la elaboración de la normativa de desarrollo del régimen estatutario y la gestión de los instrumentos centrales de coordinación del empleo público, entre ellos el Registro Central de Personal.

El Registro Central de Personal (RCP) es el instrumento de la AGE en el que se inscribe a todo el personal a su servicio y en el que se anota, con carácter preceptivo, todo acto administrativo que afecte a la vida administrativa de dicho personal. Su regulación básica se encuentra en el Real Decreto 1405/1986, que desarrolla los artículos correspondientes de la legislación de función pública sobre el Registro Central de Personal.

La función del RCP es doble: de un lado, constituye el soporte documental único de la situación administrativa de cada empleado público de la AGE (nombramientos, tomas de posesión, situaciones administrativas, ceses y demás incidencias de su carrera); de otro, permite a los órganos con competencias en materia de personal disponer de una fuente centralizada y fiable de información para el ejercicio de sus funciones de planificación, gestión y coordinación de los recursos humanos.

Datos clave

• El TREBEP tiene doble objeto: bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos y normas aplicables al personal laboral (art. 1).
• Se aplica a AGE, CCAA, Ceuta y Melilla, entidades locales, organismos públicos vinculados y Universidades Públicas (art. 2.1); tiene carácter supletorio para el resto del personal público (art. 2.5).
• El personal docente y el estatutario de los Servicios de Salud se rigen por su legislación específica, salvo determinados preceptos que se les aplican directamente (art. 2.3); toda mención a funcionario de carrera incluye al personal estatutario sanitario (art. 2.4).
• El personal con legislación específica propia (Cortes Generales, órganos constitucionales, Justicia, Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, arancel, CNI, Banco de España y FGD) solo se rige por el TREBEP cuando su normativa así lo disponga (art. 4).
• El personal funcionario de Correos y Telégrafos se rige por normas específicas y supletoriamente por el TREBEP (art. 5).
• Las leyes de Función Pública de desarrollo del TREBEP las aprueban las Cortes Generales y las asambleas legislativas autonómicas, cada una en su ámbito competencial (art. 6).
• El personal laboral se rige por la legislación laboral y, en lo dispuesto expresamente, por el TREBEP; en permisos de nacimiento, adopción y parentales se aplica siempre el TREBEP (art. 7).
• El personal directivo profesional se designa por mérito, capacidad e idoneidad, con publicidad y concurrencia, y se evalúa por eficacia, eficiencia y resultados; sus condiciones de empleo quedan fuera de la negociación colectiva (art. 13).
• En la AGE, las competencias de personal corresponden al Ministerio competente en función pública, a través de la Secretaría de Estado de Función Pública.
• El Registro Central de Personal, regulado por el Real Decreto 1405/1986, inscribe a todo el personal de la AGE y anota preceptivamente los actos que afectan a su vida administrativa.