Tema 2 — El presupuesto del Estado: estructura y créditos presupuestarios. Las modificaciones presupuestarias

Los Presupuestos Generales del Estado se estructuran, en sus estados de gastos e ingresos, conforme a un conjunto de clasificaciones establecidas por la Ley 47/2003, General Presupuestaria.

El artículo 40 LGP fija la estructura de los estados de gastos según tres clasificaciones:

• La clasificación orgánica, que agrupa por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de la Seguridad Social y otras entidades, según proceda.
• La clasificación por programas, que permite a los centros gestores agrupar sus créditos y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria; su estructura se adecúa a las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual.
• La clasificación económica, que agrupa los créditos por capítulos, separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. Dentro de las operaciones corrientes se distinguen los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes; dentro de las de capital, las inversiones reales y las transferencias de capital; y dentro de las financieras, los activos y los pasivos financieros.

Sobre esta clasificación económica se asienta el desglose estable en capítulos del 1 al 9 que emplea la práctica presupuestaria: 1 Gastos de personal, 2 Gastos corrientes en bienes y servicios, 3 Gastos financieros, 4 Transferencias corrientes, 5 Fondo de Contingencia, 6 Inversiones reales, 7 Transferencias de capital, 8 Activos financieros y 9 Pasivos financieros.

El artículo 41 LGP estructura los estados de ingresos según las clasificaciones orgánica y económica. La orgánica distingue los ingresos de la Administración General del Estado, de cada organismo autónomo, de la Seguridad Social y de otras entidades. La económica agrupa los ingresos separando los corrientes (impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales), los de capital (enajenación de inversiones reales y transferencias de capital) y las operaciones financieras (activos y pasivos financieros). Los capítulos se desglosan en artículos y estos, a su vez, en conceptos, que podrán dividirse en subconceptos.

El artículo 42 LGP consagra el principio de especialidad: los créditos para gastos se destinan exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a la propia ley.

El artículo 43 LGP regula la especificación de los créditos en el presupuesto del Estado. Con carácter general, los créditos se especifican a nivel de concepto, salvo los destinados a gastos de personal y a gastos corrientes en bienes y servicios, que se especifican a nivel de artículo, y las inversiones reales, que se especifican a nivel de capítulo. No obstante, se especifican siempre al nivel que corresponda según su clasificación económica los créditos destinados a:

• Atenciones protocolarias y representativas y gastos reservados.
• Arrendamientos de edificios y otras construcciones.
• Créditos declarados ampliables conforme al artículo 54.
• Créditos que identifiquen perceptor o beneficiario, salvo transferencias corrientes o de capital al exterior.
• Los que establezca la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.
• Los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.

El artículo 44 LGP aplica una regla equivalente al presupuesto de los organismos autónomos y de la Seguridad Social: especificación a nivel de concepto, salvo los créditos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios y las inversiones reales, que se especifican a nivel de capítulo, con las mismas excepciones del artículo anterior. Los créditos del Presupuesto de la Seguridad Social se especifican, además, a nivel de grupo de programas, salvo los de acción protectora en su modalidad no contributiva y universal, que se especifican a nivel de programa.

El artículo 45 LGP autoriza al Ministro de Hacienda a declarar no disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas a entidades del sector público estatal cuando, por existir suficientes disponibilidades líquidas, no resulten necesarias para su actividad presupuestada, así como a requerir el ingreso en el Tesoro de dichas disponibilidades, con excepción de las procedentes de cotizaciones sociales y conceptos de recaudación conjunta. Cuando existan órganos colegiados de administración en dichas entidades, el ingreso debe ser previamente acordado por estos.

El artículo 46 LGP establece que los créditos para gastos son limitativos: no podrán adquirirse compromisos de gasto ni obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos. Los actos administrativos y las disposiciones generales de rango inferior a ley que incumplan esta limitación son nulos de pleno derecho, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de la ley.

El artículo 47 LGP regula los compromisos de gasto de carácter plurianual. Podrán adquirirse compromisos que se extiendan a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicio y no superen los límites y anualidades siguientes:

• El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro.
• El gasto imputado a cada ejercicio posterior no podrá exceder, sobre el crédito inicial, de los siguientes porcentajes: 70 % en el ejercicio inmediato siguiente, 60 % en el segundo ejercicio, y 50 % en el tercero y en el cuarto.
• En los contratos de obra de carácter plurianual, salvo los de abono total del precio, se efectúa una retención adicional de crédito del 10 % del importe de adjudicación, que computa dentro de los porcentajes anteriores.
• Estas limitaciones no se aplican a los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda ni de los arrendamientos de inmuebles.
• El Gobierno, en casos especialmente justificados, puede acordar la modificación de estos porcentajes.

El artículo 47 bis LGP regula qué ocurre cuando, excepcionalmente, la Ley de Presupuestos Generales del Estado de un ejercicio posterior no autoriza créditos suficientes para cumplir un compromiso plurianual ya adquirido: el órgano competente debe comunicarlo al tercero tan pronto como lo conozca; si las disponibilidades de crédito lo permiten, se acuerda la reprogramación de las obligaciones asumidas, con el consiguiente reajuste de anualidades; y cuando no resulte posible, se acuerda la resolución del negocio, fijando en su caso las compensaciones que procedan.

El artículo 48 LGP permite diferir el vencimiento del pago del precio de compra de bienes inmuebles adquiridos directamente por importe superior a seis millones de euros, sin que el desembolso inicial a la firma de la escritura pueda ser inferior al 25 % del precio, distribuyendo el resto en los cuatro ejercicios siguientes dentro de los límites del artículo 47; el mismo procedimiento se aplica a los contratos de obra bajo la modalidad de abono total del precio.

El artículo 49 LGP fija la temporalidad de los créditos: solo pueden contraerse con cargo a ellos obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás gastos realizados en el propio ejercicio presupuestario. Los créditos que en el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedan anulados de pleno derecho, sin perjuicio de las incorporaciones de crédito reguladas en el artículo 58.

El artículo 50 LGP crea, dentro del presupuesto del Estado, una sección bajo la rúbrica «Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria», destinada a hacer frente durante el ejercicio a necesidades inaplazables y de carácter no discrecional para las que no se hubiera hecho, en todo o en parte, la adecuada dotación de crédito. Su importe es del 2 % del total de gastos para operaciones no financieras, excluidos los destinados a financiar a las comunidades autónomas y entidades locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación, y se consigna en una sección presupuestaria independiente.

El Fondo únicamente financia, salvo que concurran las circunstancias del artículo 59 de la ley, las siguientes modificaciones de crédito:

• Las ampliaciones de crédito reguladas en el artículo 54.
• Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, conforme al artículo 55.
• Las incorporaciones de crédito, conforme al artículo 58.

En ningún caso puede utilizarse el Fondo para financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración que carezcan de cobertura presupuestaria.

La aplicación del Fondo de Contingencia se aprueba, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, previamente a la autorización de las respectivas modificaciones de crédito. El Gobierno remite a las Cortes Generales, a través de su Oficina Presupuestaria, un informe trimestral acerca de su utilización.

El artículo 51 LGP dispone que la cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos solo pueden ser modificadas durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento legalmente establecido, mediante cinco figuras:

• Transferencias.
• Generaciones.
• Ampliaciones.
• Créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
• Incorporaciones.

El artículo 52 LGP regula las transferencias de crédito como traspasos de dotaciones entre créditos. Pueden realizarse entre los diferentes créditos del presupuesto, incluso con creación de créditos nuevos, con las siguientes restricciones:

• No podrán realizarse desde créditos para operaciones financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.
• No podrán realizarse entre créditos de distintas secciones presupuestarias, salvo los del programa de contratación centralizada.
• No podrán minorar créditos extraordinarios ni créditos que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio, salvo créditos ampliables de entidades de la Seguridad Social o créditos de la sección 06 Deuda Pública.
• En el ámbito de la Seguridad Social no podrán minorarse créditos ampliables, salvo para financiar otros créditos ampliables.

Estas restricciones no afectan a las transferencias que hayan de realizarse como consecuencia de reorganizaciones administrativas o traspaso de competencias a comunidades autónomas, a las que se deriven de convenios o acuerdos de colaboración entre distintos departamentos ministeriales, órganos del Estado con secciones diferenciadas en el Presupuesto del Estado u organismos autónomos, ni a las que den cumplimiento a la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

El artículo 53 LGP define las generaciones de crédito como modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial. Pueden dar lugar a generación los ingresos realizados en el propio ejercicio como consecuencia de:

• Aportaciones del Estado a organismos autónomos o entidades con presupuesto limitativo, y de estos al Estado, para financiar conjuntamente gastos comprendidos en sus fines u objetivos.
• Ventas de bienes y prestación de servicios.
• Enajenaciones de inmovilizado.
• Reembolsos de préstamos.
• Ingresos legalmente afectados a la realización de actuaciones determinadas.
• Ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente.

La generación solo puede realizarse cuando se hayan efectuado los ingresos que la justifican; no obstante, en organismos autónomos y en la Seguridad Social, la generación por aportaciones del apartado a) puede realizarse una vez reconocido el derecho por el organismo o entidad, o cuando exista un compromiso firme de aportación, siempre que el ingreso se prevea en el propio ejercicio.

El artículo 54 LGP regula los créditos ampliables. Con carácter excepcional, tienen esta condición los destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado y los que atienden obligaciones específicas del respectivo ejercicio derivadas de normas con rango de ley, taxativamente relacionadas en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado, pudiendo incrementarse su cuantía hasta el importe de las respectivas obligaciones. También son ampliables los créditos destinados a satisfacer obligaciones de la Deuda del Estado y de sus organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones de principal como por los gastos de emisión, conversión, canje o amortización. En el ámbito de la Seguridad Social son ampliables, en la cuantía de las obligaciones que se reconozcan y liquiden, los créditos destinados, entre otros, al pago de pensiones de todo tipo, prestaciones por incapacidad temporal, protección a la familia, nacimiento y cuidado de menor, riesgos durante el embarazo y la lactancia natural, cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave e ingreso mínimo vital, siempre que su pago sea legal o reglamentariamente obligatorio y su cuantía esté objetivamente determinada.

El artículo 55 LGP regula los créditos extraordinarios y suplementos de crédito del Estado. Proceden cuando ha de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado un gasto que no pueda demorarse al ejercicio siguiente, no exista crédito adecuado o el consignado sea insuficiente y no ampliable, y su dotación no resulte posible a través de las restantes figuras del artículo 51. Su financiación se realiza:

• Si la necesidad surge en operaciones no financieras, mediante baja en los créditos del Fondo de Contingencia o en otros créditos no financieros que se consideren adecuados.
• Si surge en operaciones financieras, con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza.

El Ministro de Hacienda propone al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de ley a las Cortes Generales, previo informe de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado, entre otros casos, cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementos para obligaciones de ejercicios anteriores para las que no se anulara crédito en su ejercicio de procedencia, o para obligaciones del propio ejercicio que se financien con baja en otros créditos.

El artículo 56 LGP fija las reglas para los organismos autónomos: la financiación de estos créditos solo puede realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería del ejercicio anterior no aplicada en el presupuesto del organismo, o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente. La competencia para autorizarlos corresponde:

• A los Presidentes o Directores de los organismos, hasta un importe del 10 % del correspondiente capítulo de su presupuesto inicial de gastos, cuando no supere los 500.000 euros, con las exclusiones legales, dando cuenta al Ministro de que dependan y al de Hacienda.
• Al Ministro de Hacienda, cuando se supere alguno de esos límites sin alcanzar el 20 % del capítulo correspondiente ni superar 1.000.000 de euros.

El artículo 57 LGP regula la misma figura en las entidades de la Seguridad Social: la financiación procede del remanente de tesorería del ejercicio anterior no aplicado, o de mayores ingresos sobre los previstos inicialmente, incluidas mayores aportaciones del Estado una vez reconocido el derecho. La competencia para autorizar corresponde, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, al Gobierno cuando el importe supere el 2 % del presupuesto inicial de gastos de la entidad, y al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, o al de Sanidad y Consumo si afecta al presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, cuando no exceda de dicho porcentaje.

El artículo 58 LGP regula las incorporaciones de crédito: no obstante la temporalidad del artículo 49, pueden incorporarse a un ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior en estos casos:

• Cuando así lo disponga una norma de rango legal.
• Los procedentes de las generaciones a que se refieren los párrafos a) y e) del apartado 2 del artículo 53.
• Los derivados de retenciones efectuadas para financiar créditos extraordinarios o suplementos de crédito, cuando se haya anticipado su pago y las leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación por el Parlamento al final del ejercicio.
• Los que resulten de créditos extraordinarios y suplementos de crédito concedidos mediante norma con rango de ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior.

Las incorporaciones que afecten al presupuesto del Estado se financian mediante baja en el Fondo de Contingencia, conforme al artículo 50, o con baja en otros créditos de operaciones no financieras; las de organismos autónomos y entidades de la Seguridad Social, únicamente con cargo a la parte del remanente de tesorería no aplicada al fin del ejercicio anterior.

El artículo 59 LGP excluye de la aplicación del Fondo de Contingencia (arts. 50, 54 y 58) a determinadas modificaciones, respecto de su financiación: las relativas al pago de la Deuda Pública, las que afecten a créditos destinados a financiar a las comunidades autónomas y entidades locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación, y las que no reduzcan la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio, computadas conforme al artículo 27 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esta exclusión no alcanza a los créditos extraordinarios y suplementos de crédito del artículo 58.c) (los derivados de retenciones anticipadas cuya ley de concesión quedó pendiente de aprobación), que sí quedan sujetos al régimen del Fondo.

El artículo 60 LGP regula los anticipos de Tesorería. Con carácter excepcional, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía, puede conceder anticipos de Tesorería para atender gastos inaplazables, con el límite máximo en cada ejercicio del 1 % de los créditos autorizados al Estado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en dos supuestos:

• Cuando, iniciada la tramitación de los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de crédito, hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado.
• Cuando se hubiera promulgado una ley que establezca obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito.

Si el crédito extraordinario o el suplemento de crédito a conceder en el Presupuesto del Estado se destina a financiar necesidades planteadas en el presupuesto de un organismo autónomo, la concesión del anticipo de Tesorería comporta la autorización para atender en dicho organismo el pago de esas necesidades mediante operaciones de Tesorería.

Si las Cortes Generales no aprobasen el proyecto de ley de concesión del crédito extraordinario o del suplemento de crédito, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, dispondrá la cancelación del anticipo de Tesorería con cargo a los créditos del respectivo departamento ministerial u organismo autónomo, en su caso, cuya minoración ocasione menos trastornos para el servicio público. De este modo, el anticipo de Tesorería opera como un adelanto de fondos condicionado a la tramitación legal en curso: si esta prospera, el crédito aprobado lo cubre; si fracasa, se cancela con cargo a otros créditos.

Datos clave

• Clasificación económica de los PGE: capítulos 1 a 9 (personal, bienes y servicios, financieros, transferencias corrientes, Fondo de Contingencia, inversiones reales, transferencias de capital, activos y pasivos financieros).
• Gastos plurianuales: máximo 4 ejercicios; imputación máxima del 70 % en el ejercicio siguiente, 60 % en el segundo y 50 % en el tercero y el cuarto.
• Contratos de obra plurianuales: retención adicional de crédito del 10 % del importe de adjudicación.
• Adquisición de inmuebles con pago aplazado: desembolso inicial no inferior al 25 % del precio.
• Fondo de Contingencia: 2 % del total de gastos para operaciones no financieras.
• Modificaciones presupuestarias del artículo 51: transferencias, generaciones, ampliaciones, créditos extraordinarios y suplementos, e incorporaciones.
• Créditos extraordinarios y suplementos en organismos autónomos: Presidentes/Directores hasta el 10 % del capítulo y 500.000 €; Ministro de Hacienda hasta el 20 % del capítulo y 1.000.000 €.
• Créditos extraordinarios y suplementos en la Seguridad Social: competencia del Gobierno si superan el 2 % del presupuesto inicial de gastos de la entidad; del Ministro competente si no lo superan.
• Anticipos de Tesorería: límite máximo por ejercicio del 1 % de los créditos autorizados al Estado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
• Anticipos de Tesorería: proceden solo tras dictamen favorable del Consejo de Estado sobre el expediente en tramitación, o tras promulgarse una ley que exija crédito extraordinario o suplemento.
• Especificación de créditos: nivel de concepto con carácter general en el Estado (artículo para personal y bienes/servicios, capítulo para inversiones reales); nivel de capítulo para esos mismos conceptos en organismos autónomos y Seguridad Social.
• Créditos limitativos: los actos y disposiciones que incumplan el límite de crédito autorizado son nulos de pleno derecho.