Tema 10 — La Administración local: la provincia, el municipio y la isla

La Constitución dedica el Título VIII, Capítulo II, a la Administración Local y reconoce la autonomía local como garantía institucional de municipios, provincias e islas frente al legislador ordinario.

El artículo 140 CE garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los Concejales. Los Concejales se eligen por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos. El propio artículo reserva a la ley la regulación de las condiciones en que proceda el régimen de concejo abierto.

El artículo 141 CE define la provincia como una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y la división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales exige ley orgánica de las Cortes Generales. El gobierno y la administración autónoma de las provincias se encomienda a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Se permite crear agrupaciones de municipios distintas de la provincia y, en los archipiélagos, las islas cuentan además con su propia administración en forma de Cabildos o Consejos.

El artículo 142 CE consagra la suficiencia de las Haciendas locales, que deben disponer de medios bastantes para las funciones que la ley atribuye a las respectivas Corporaciones y se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.

El artículo 1 LRBRL define a los Municipios como entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de sus colectividades. La Provincia y, en su caso, la Isla gozan de idéntica autonomía para la gestión de sus intereses respectivos.

El artículo 2 obliga a que la legislación estatal y autonómica reguladora de los distintos sectores de acción pública asegure a Municipios, Provincias e Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a su círculo de intereses, atribuyéndoles competencias conforme a los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

El artículo 3 clasifica las Entidades Locales en dos grupos:

• Entidades Locales territoriales: el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario.
• Otras Entidades Locales: las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios (instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con la LRBRL y sus Estatutos de Autonomía), las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.

El artículo 4 reconoce a los municipios, las provincias y las islas, como Administraciones públicas de carácter territorial, un conjunto de potestades: la potestad reglamentaria y de autoorganización; las potestades tributaria y financiera; la potestad de programación o planificación; las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; la presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos; las potestades de ejecución forzosa y sancionadora; la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos; y las prelaciones y prerrogativas de la Hacienda Pública, incluida la inembargabilidad de sus bienes. Estas potestades pueden extenderse a comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales según determinen las leyes autonómicas; las mancomunidades se rigen por las que fijen sus propios Estatutos.

El artículo 11 define al Municipio como la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización.

El artículo 12 identifica el término municipal con el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias y establece que cada municipio pertenece a una sola provincia.

El artículo 13 remite a la legislación autonómica de régimen local la creación, supresión y alteración de términos municipales, sin que en ningún caso pueda suponer modificación de los límites provinciales; exige audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior autonómico equivalente, así como informe de la Administración que ejerza la tutela financiera. La creación de nuevos municipios solo puede realizarse sobre núcleos de población territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes, siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes y no suponga disminución de la calidad de los servicios prestados. El Estado puede establecer medidas para fomentar la fusión de municipios, y los municipios colindantes de una misma provincia pueden acordar su fusión mediante convenio.

El artículo 14 exige que los cambios de denominación de los Municipios se anoten en el Registro creado por la Administración del Estado y se publiquen en el «Boletín Oficial del Estado» para tener carácter oficial; la denominación puede fijarse en castellano, en cualquier otra lengua española oficial de la Comunidad Autónoma, o en ambas.

Conforme al artículo 15, toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en que resida habitualmente, y quien viva en varios municipios debe inscribirse únicamente en aquel en que habite durante más tiempo al año. El conjunto de personas inscritas en el Padrón constituye la población del municipio; los inscritos son los vecinos, condición que se adquiere en el mismo momento de la inscripción.

El artículo 16 califica el Padrón municipal como el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio; sus datos constituyen prueba de la residencia y del domicilio habitual, y las certificaciones que de ellos se expidan tienen carácter de documento público y fehaciente a todos los efectos administrativos. La inscripción de extranjeros sin autorización de residencia de larga duración no pertenecientes a la Unión Europea, al Espacio Económico Europeo o a Estados asimilados por convenio internacional debe renovarse periódicamente cada dos años, bajo pena de caducidad, que puede declararse sin necesidad de audiencia previa del interesado. Los datos obligatorios de la inscripción incluyen, entre otros, nombre y apellidos, sexo y domicilio habitual con referencia catastral.

El artículo 17 atribuye la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón al Ayuntamiento, con gestión mediante medios informáticos; las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, así como los Cabildos y Consejos insulares, asumen la gestión informatizada de los Padrones de los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan mantener los datos de forma automatizada. Los Ayuntamientos deben mantener actualizados sus Padrones, y el Instituto Nacional de Estadística puede requerirles y, en su caso, acudir a la ejecución sustitutoria si no lo hacen; los Ayuntamientos remiten los datos al Instituto Nacional de Estadística.

El artículo 18 enumera los derechos y deberes de los vecinos: ser elector y elegible; participar en la gestión municipal; utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales; contribuir mediante prestaciones económicas y personales legalmente previstas; ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal; pedir la consulta popular; exigir la prestación de servicios públicos de carácter obligatorio; y ejercer la iniciativa popular. La inscripción de los extranjeros en el Padrón no constituye prueba de su residencia legal en España ni les atribuye derechos distintos de los que les confiera la legislación vigente.

El artículo 19 atribuye el gobierno y la administración municipal al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales, salvo en los municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto. Los Concejales se eligen mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos. El régimen de organización de los municipios de gran población señalados en el Título X de la LRBRL se ajusta a lo dispuesto en dicho título, aplicándose el régimen común solo en lo no previsto por él.

El artículo 20 fija las reglas de organización municipal:

• El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los ayuntamientos.
• La Junta de Gobierno Local existe obligatoriamente en los municipios de población superior a 5.000 habitantes, y en los de menos cuando lo disponga el reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno.
• En los municipios de más de 5.000 habitantes (y en los de menos, si así se acuerda) existen órganos de estudio, informe o consulta de los asuntos del Pleno y de seguimiento de la gestión del Alcalde y de la Junta de Gobierno Local, con derecho de todos los grupos políticos a participar en proporción a su representación.
• La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en los municipios de gran población del Título X y en aquellos en que el Pleno lo acuerde por mayoría absoluta.
• La Comisión Especial de Cuentas existe en todos los municipios.

El artículo 21 atribuye al Alcalde, como Presidente de la Corporación, entre otras atribuciones: dirigir el gobierno y la administración municipal; representar al Ayuntamiento; convocar y presidir las sesiones del Pleno, de la Junta de Gobierno Local y de otros órganos municipales, decidiendo los empates con voto de calidad; dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales; dictar bandos; y desarrollar la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponiendo gastos, concertando operaciones de crédito dentro de los límites legales y ordenando pagos.

El artículo 22 reserva al Pleno, integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde, entre otras atribuciones: el control y la fiscalización de los órganos de gobierno; los acuerdos sobre participación en organizaciones supramunicipales, alteración del término municipal y creación o supresión de municipios; la aprobación inicial del planeamiento urbanístico general; la aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas; y la determinación de los recursos propios de carácter tributario y la aprobación de los presupuestos y de las cuentas.

El artículo 23 integra la Junta de Gobierno Local por el Alcalde y un número de Concejales, nombrados y separados libremente por aquel dando cuenta al Pleno, que no puede superar el tercio del número legal de Concejales; le corresponde asistir al Alcalde y ejercer las atribuciones que este u otro órgano municipal le delegue. Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde, por orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, y son designados libremente por el Alcalde de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local.

Los artículos 24 y 24 bis permiten a los municipios establecer órganos territoriales de gestión desconcentrada para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales, y habilitan a las Comunidades Autónomas a regular entes de ámbito territorial inferior al Municipio, carentes de personalidad jurídica, bajo denominaciones tradicionales como caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías o lugares anejos, cuya creación exige que resulte la opción más eficiente.

El artículo 25 habilita al Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, a promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, reconociéndole competencias propias, entre otras materias, en: urbanismo (planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística) y protección del patrimonio histórico; medio ambiente urbano (parques y jardines, residuos sólidos urbanos, contaminación acústica, lumínica y atmosférica); abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales; infraestructura viaria; evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención a personas en riesgo de exclusión; policía local, protección civil y prevención y extinción de incendios; tráfico, estacionamiento y movilidad, y transporte colectivo urbano; promoción de la actividad turística; ferias, abastos, mercados y comercio ambulante; y protección de la salubridad pública y cementerios.

El artículo 26 fija los servicios mínimos obligatorios en función de la población:

• En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
• En municipios de población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
• En municipios de población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
• En municipios de población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, es la Diputación provincial o entidad equivalente la que coordina la prestación de los servicios de recogida y tratamiento de residuos, abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales, limpieza viaria, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías urbanas y alumbrado público, proponiendo la forma de prestación (directa o mediante fórmulas de gestión compartida) con la conformidad de los municipios afectados.

El artículo 27 regula la delegación de competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en los Municipios, que debe mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria; la delegación debe determinar su alcance, contenido, condiciones y duración, que no puede ser inferior a cinco años, así como los medios personales, materiales y económicos que se asignen, y acompañarse de memoria económica. Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en varios municipios de una misma provincia competencias comunes, la delegación debe seguir criterios homogéneos, pudiendo solicitarse la asistencia de las Diputaciones provinciales para su coordinación y seguimiento.

El artículo 29 regula el régimen de Concejo Abierto, en el que el gobierno y la administración municipal corresponden a un Alcalde y a una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores, que ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a la LRBRL y a las leyes autonómicas de régimen local. Funcionan en Concejo Abierto:

• Los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con ese singular régimen de gobierno y administración.
• Aquellos otros en que lo aconsejen su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias.

En este segundo supuesto, la constitución en Concejo Abierto exige petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma. Además, los alcaldes de corporaciones de municipios de menos de 100 residentes pueden convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia para el municipio, quedando obligados a someterse al criterio de la asamblea vecinal así constituida.

El artículo 30 habilita a las leyes autonómicas sobre régimen local, en el marco de la LRBRL, a establecer regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que, por otras características, lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes.

El artículo 31 define la Provincia como entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, y en particular: asegurar la prestación integral y adecuada, en la totalidad del territorio provincial, de los servicios de competencia municipal; y participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado. El gobierno y la administración autónoma de la Provincia corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo.

El artículo 32 fija las reglas de organización provincial: el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones; asimismo existen órganos de estudio, informe o consulta de los asuntos del Pleno y de seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados con delegaciones, con derecho de todos los grupos políticos a participar en proporción a su representación. El artículo 32 bis exige que el personal directivo de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares se nombre conforme a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera del subgrupo A1.

El artículo 33 atribuye al Pleno de la Diputación, integrado por el Presidente y los Diputados, entre otras funciones: la organización de la Diputación; la aprobación de las ordenanzas; la aprobación y modificación de los presupuestos; la aprobación de los planes de carácter provincial; el control y la fiscalización de los órganos de gobierno; la aprobación de la plantilla de personal; y la concertación de operaciones de crédito que superen los límites legales.

El artículo 34 corresponde al Presidente de la Diputación, entre otras atribuciones: dirigir el gobierno y la administración de la provincia; representar a la Diputación; convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno, decidiendo los empates con voto de calidad; dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras provinciales; y desarrollar la gestión económica conforme al Presupuesto aprobado.

El artículo 35 integra la Junta de Gobierno por el Presidente y un número de Diputados, nombrados y separados libremente por aquel dando cuenta al Pleno, que no puede superar el tercio del número legal de Diputados; le corresponde asistir al Presidente y ejercer las atribuciones que este le delegue. Los Vicepresidentes sustituyen al Presidente, por orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad.

El artículo 36 atribuye a la Diputación, como competencias propias, entre otras: la coordinación de los servicios municipales entre sí para garantizar la prestación integral y adecuada de los mismos; la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, garantizando en todo caso en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención; la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal, asumiendo el tratamiento de residuos en municipios de menos de 5.000 habitantes y la prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes cuando estos no procedan a su prestación; y la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio provincial.

El artículo 37 permite a las Comunidades Autónomas delegar competencias en las Diputaciones y encomendarles la gestión ordinaria de servicios propios, y al Estado, previa consulta e informe autonómico, delegar en ellas competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo. El artículo 38 extiende las previsiones sobre la Diputación a otras Corporaciones de carácter representativo a las que corresponda el gobierno y la administración autónoma de la Provincia. El artículo 39 mantiene el régimen peculiar de los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya en el marco del Estatuto vasco, con aplicación supletoria de la LRBRL. El artículo 40 dispone que las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la Comunidad Foral de Navarra asumen las competencias, medios y recursos que en el régimen ordinario corresponden a las Diputaciones Provinciales, con excepción de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en los términos de su Estatuto propio.

El artículo 41 regula la administración propia de las islas. Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, se rigen por sus normas específicas y, supletoriamente, por las que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo sus competencias, sin perjuicio del Estatuto de Autonomía de Canarias. En el archipiélago canario subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares, exclusivamente como órganos de representación y expresión de los intereses provinciales, integradas por los Presidentes de los Cabildos insulares de las provincias correspondientes y presididas por el del Cabildo de la isla donde se halle la capital de la provincia. Los Consejos Insulares de las Illes Balears se rigen por las normas de la LRBRL que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo sus competencias de acuerdo con la propia Ley y con el Estatuto de Autonomía de Baleares.

El artículo 42 permite a las Comunidades Autónomas crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes que precisen gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. La iniciativa puede partir de los propios municipios interesados, y no puede crearse la comarca si se oponen expresamente dos quintas partes de los municipios que debieran agruparse, siempre que representen al menos la mitad del censo electoral del territorio. La creación de comarcas no puede suponer la pérdida por los municipios de la competencia para prestar los servicios mínimos del artículo 26, ni privarles de intervención en las materias del artículo 25.2.

El artículo 43 habilita a las Comunidades Autónomas, previa audiencia del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, a crear, modificar y suprimir mediante ley áreas metropolitanas, entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.

El artículo 44 reconoce a los municipios el derecho a asociarse en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. Las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas propias, se rigen por sus Estatutos, y sus órganos de gobierno son en todo caso representativos de los ayuntamientos mancomunados; pueden integrarse en una misma mancomunidad municipios de distintas Comunidades Autónomas si lo permiten sus respectivas normativas.

Datos clave

• Art. 140 CE: Ayuntamiento = Alcalde + Concejales; sufragio universal, igual, libre, directo y secreto.
• Art. 141 CE: provincia = entidad local con personalidad jurídica propia; alteración de límites por ley orgánica; islas con Cabildos o Consejos.
• Art. 3 LRBRL: entidades locales territoriales = Municipio, Provincia e Isla (archipiélagos balear y canario); otras entidades locales = comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades.
• Art. 13 LRBRL: creación de nuevos municipios exige núcleos de población de al menos 4.000 habitantes.
• Art. 16 LRBRL: renovación de la inscripción padronal de extranjeros no comunitarios sin residencia de larga duración, cada 2 años.
• Art. 20 LRBRL: Junta de Gobierno Local obligatoria en municipios de más de 5.000 habitantes.
• Art. 26 LRBRL: servicios mínimos escalonados por tramos de población: todos los municipios, más de 5.000, más de 20.000 y más de 50.000 habitantes.
• Art. 26.2 LRBRL: en municipios de menos de 20.000 habitantes, la Diputación coordina seis servicios básicos.
• Art. 27 LRBRL: la delegación de competencias no puede tener duración inferior a cinco años.
• Art. 29 LRBRL: concejo abierto potestativo del Alcalde en municipios de menos de 100 residentes para decisiones de especial trascendencia.
• Art. 36 LRBRL: la Diputación garantiza secretaría e intervención en municipios de menos de 1.000 habitantes, asume el tratamiento de residuos en los de menos de 5.000 y la extinción de incendios en los de menos de 20.000.
• Art. 41 LRBRL: Cabildos insulares canarios y Consejos insulares baleares asumen las competencias de las Diputaciones provinciales.