Tema 9 — La organización territorial del Estado: las Comunidades Autónomas

El artículo 137 CE fija la estructura territorial básica: el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, autonomía que es administrativa (municipios y provincias) o política (Comunidades Autónomas), pero en ningún caso soberanía.

El artículo 138 CE desarrolla el principio de solidaridad entre territorios: el Estado garantiza su realización efectiva, consagrada ya en el artículo 2 CE, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Como corolario, el apartado 2 del artículo 138 prohíbe que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas puedan implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

El artículo 139 CE consagra el principio de igualdad y de unidad de mercado:

• Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (art. 139.1).
• Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español (art. 139.2).

Estos tres artículos abren el Título VIII y actúan como límites materiales de todo el sistema autonómico: ninguna Comunidad Autónoma puede, al amparo de sus competencias, romper la solidaridad interterritorial, generar privilegios ni fragmentar la unidad de mercado y de derechos.

El artículo 143.1 CE, en ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 CE, habilita a tres tipos de territorios para constituirse en Comunidades Autónomas:

• Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.
• Los territorios insulares.
• Las provincias con entidad regional histórica.

La iniciativa del proceso autonómico (art. 143.2) corresponde a:

• Todas las Diputaciones interesadas o el órgano interinsular correspondiente.
• Las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.

Estos requisitos deben cumplirse en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas. Si la iniciativa no prospera, solamente podrá reiterarse pasados cinco años (art. 143.3).

El artículo 144 CE prevé tres supuestos excepcionales en que las Cortes Generales, mediante ley orgánica, pueden actuar por motivos de interés nacional:

• a) Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del artículo 143.1.
• b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.
• c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el artículo 143.2.

El artículo 151.1 CE regula la llamada vía agravada o rápida: no será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años del artículo 143.2 cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada, dentro del plazo del artículo 143.2, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas (que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una) y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, en los términos que establezca una ley orgánica.

Por la vía ordinaria (art. 146 CE), el proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

Por la vía del artículo 151 CE, el procedimiento es más complejo y consta de varias fases (art. 151.2):

• 1.º El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el proyecto de Estatuto, mediante acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.
• 2.º Aprobado el proyecto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, que dentro del plazo de dos meses lo examinará con el concurso de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva.
• 3.º Si se alcanza dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial afectado.

El artículo 145 CE excluye de forma absoluta la federación de Comunidades Autónomas (art. 145.1). Sí permite que los Estatutos prevean los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas puedan celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios, dando cuenta de ello a las Cortes Generales; en los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales (art. 145.2).

El artículo 147 CE define la naturaleza y el contenido de los Estatutos: dentro de los términos de la Constitución, son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico (art. 147.1). Los Estatutos de autonomía deberán contener necesariamente (art. 147.2):

• a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
• b) La delimitación de su territorio.
• c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
• d) Las competencias asumidas dentro del marco constitucional y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes.

La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en cada uno de ellos y requerirá, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica (art. 147.3).

El artículo 148.1 CE enumera las materias en que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias, entre otras:

• 1.ª Organización de sus instituciones de autogobierno.
• 2.ª Alteraciones de los términos municipales y funciones sobre las Corporaciones locales cuya transferencia autorice la legislación de Régimen Local.
• 3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
• 4.ª Obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
• 5.ª Ferrocarriles y carreteras que se desarrollen íntegramente en su territorio, y el transporte por estos medios o por cable.
• 6.ª Puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos sin actividad comercial.
• 7.ª Agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
• 8.ª Montes y aprovechamientos forestales.
• 9.ª Gestión en materia de protección del medio ambiente.
• 10.ª Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad, y aguas minerales y termales.
• 11.ª Pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluvial.
• 12.ª Ferias interiores.
• 13.ª Fomento del desarrollo económico de la Comunidad dentro de los objetivos de la política económica nacional.
• 14.ª Artesanía.
• 15.ª Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

El artículo 148.2 CE prevé además que, transcurridos cinco años, las Comunidades que accedieron por la vía ordinaria puedan ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149. Cierra el sistema la cláusula residual del artículo 149.3 CE: las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus Estatutos; la competencia sobre las materias no asumidas por los Estatutos corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas; el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

El artículo 149.1 CE atribuye al Estado competencia exclusiva sobre un amplio elenco de materias, entre ellas:

• 1.ª Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales.
• 2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
• 3.ª Relaciones internacionales.
• 4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.
• 5.ª Administración de Justicia.
• 6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria, y legislación procesal, sin perjuicio de las especialidades derivadas del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.
• 7.ª Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
• 8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales allí donde existan.
• 9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
• 10.ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
• 11.ª Sistema monetario; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros.

El artículo 150 CE regula tres técnicas de flexibilización del reparto competencial:

• Las leyes marco (art. 150.1): las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, pueden atribuir a todas o a alguna Comunidad Autónoma la facultad de dictar normas legislativas propias en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal, que establecerá además la modalidad de control de las Cortes Generales sobre esas normas.
• Las leyes orgánicas de transferencia o delegación (art. 150.2): el Estado puede transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades de materia de titularidad estatal susceptibles de transferencia o delegación, previendo la correspondiente transferencia de medios financieros y las formas de control que se reserve el Estado.
• Las leyes de armonización (art. 150.3): el Estado puede dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en materias de su competencia, cuando lo exija el interés general; la apreciación de esta necesidad corresponde a las Cortes Generales por mayoría absoluta de cada Cámara.

El artículo 152.1 CE fija, para los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, un esquema institucional común: una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno y la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella. El Presidente y el Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo, culmina la organización judicial en el territorio de la Comunidad Autónoma, dentro de la unidad e independencia del Poder Judicial.

El artículo 153 CE enumera las cuatro vías de control sobre la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas:

• a) El Tribunal Constitucional, sobre la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
• b) El Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, sobre el ejercicio de las funciones delegadas del artículo 150.2.
• c) La jurisdicción contencioso-administrativa, sobre la administración autónoma y sus normas reglamentarias.
• d) El Tribunal de Cuentas, sobre el control económico y presupuestario.

El artículo 154 CE dispone que un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.

El artículo 155 CE regula la coerción estatal: si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o la protección del interés general; para ejecutarlas, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

El artículo 156.1 CE reconoce a las Comunidades Autónomas autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. El artículo 156.2 permite a las Comunidades Autónomas actuar como delegadas o colaboradoras del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de los recursos tributarios de aquél.

El artículo 157.1 CE enumera los recursos de las Comunidades Autónomas:

• a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
• b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
• c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
• d) Rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
• e) El producto de las operaciones de crédito.

El artículo 157.2 prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios. El artículo 157.3 remite a una ley orgánica la regulación del ejercicio de estas competencias financieras, las normas para resolver los conflictos y las formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado (la LOFCA).

El artículo 158 CE añade dos mecanismos de equilibrio territorial: una asignación en los Presupuestos Generales del Estado en función del volumen de servicios asumidos y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio (art. 158.1); y, para corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, un Fondo de Compensación destinado a gastos de inversión, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales entre Comunidades Autónomas y provincias (art. 158.2).

Datos clave

• Art. 143.2 CE: iniciativa autonómica = Diputaciones/órgano interinsular + 2/3 de municipios con mayoría del censo electoral, en plazo de 6 meses; si no prospera, reiterar pasados 5 años.
• Art. 144 CE: vía excepcional por ley orgánica y motivos de interés nacional (ámbito inferior a una provincia, territorios sin organización provincial, sustitución de la iniciativa local).
• Art. 151.1 CE: vía agravada = 3/4 de municipios con mayoría del censo electoral + referéndum con mayoría absoluta de electores, según ley orgánica.
• Art. 145.1 CE: prohibida en todo caso la federación de Comunidades Autónomas.
• Art. 147.2 CE: contenido mínimo del Estatuto = denominación, territorio, instituciones, competencias y bases del traspaso de servicios.
• Art. 149.3 CE: cláusula residual a favor de las Comunidades Autónomas y supletoriedad del derecho estatal.
• Art. 150 CE: tres técnicas = leyes marco (150.1), leyes orgánicas de transferencia/delegación (150.2) y leyes de armonización por mayoría absoluta de cada Cámara (150.3).
• Art. 153 CE: cuatro controles = Tribunal Constitucional, Gobierno (con dictamen del Consejo de Estado), jurisdicción contencioso-administrativa y Tribunal de Cuentas.
• Art. 155 CE: coerción estatal, requiere requerimiento previo al Presidente autonómico y mayoría absoluta del Senado.
• Arts. 156-158 CE: autonomía financiera, recursos propios y cedidos, Fondo de Compensación interterritorial y asignación de nivelación de servicios mínimos.