Tema 28: Fuentes del derecho administrativo: ley y reglamento. Jerarquía normativa. Principio de legalidad de la Administración Pública.

El Derecho Administrativo ordena cómo se organiza y actúa la Administración y cómo se controla su actuación. Sus fuentes no forman una lista plana: se integran en un sistema presidido por la Constitución, sujeto a competencia y jerarquía, y completado por reglas sobre validez, publicación y control. La Constitución vincula a ciudadanía y poderes públicos (art. 9.1), garantiza legalidad, jerarquía normativa, publicidad, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3), atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria conforme a la Constitución y las leyes (art. 97), exige que la Administración sirva con objetividad los intereses generales y actúe con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1), y somete la potestad reglamentaria y la legalidad administrativa al control judicial (art. 106.1).

Para resolver un caso hay que identificar primero quién dictó la regla y si tenía competencia; después, su rango y procedimiento de producción; finalmente, su publicación, vigencia y compatibilidad con normas superiores. Una norma inferior no puede contradecir otra superior. Tampoco basta el rango si el órgano invade una competencia ajena. La legalidad administrativa es positiva: la Administración necesita habilitación jurídica y debe actuar dentro de sus fines, procedimiento y límites. El reglamento desarrolla o complementa la ley, pero no puede sustituirla en materias reservadas, contradecirla ni establecer retroactividad sancionadora desfavorable.

La ley es una norma escrita aprobada por un órgano parlamentario mediante el procedimiento constitucional o estatutariamente previsto. Su fuerza se manifiesta en que innova el ordenamiento dentro de la competencia del legislador, ocupa una posición superior al reglamento y solo puede ser controlada en su constitucionalidad por los cauces establecidos. No toda disposición escrita es ley: el nombre, el órgano, el procedimiento y el rango importan conjuntamente.

En el Estado, la ley orgánica se reserva a materias constitucionalmente enumeradas y requiere mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto. La ley ordinaria cubre las demás materias legislativas. La diferencia no debe entenderse como una superioridad general de la orgánica, sino como una distribución material: cada tipo debe mantenerse en su ámbito. Las comunidades autónomas aprueban leyes dentro de sus competencias y conforme a sus estatutos; la relación entre ley estatal y autonómica se decide principalmente por competencia, no mediante una jerarquía territorial automática.

El ordenamiento reconoce normas del Gobierno con fuerza de ley. El decreto-ley responde a una extraordinaria y urgente necesidad, es provisional, tiene límites materiales y se somete a convalidación parlamentaria. El decreto legislativo nace de una delegación de las Cortes para elaborar textos articulados o refundidos dentro de sus bases, plazo y objeto. Estas figuras tienen fuerza de ley, pero no son reglamentos pese a proceder del poder ejecutivo.

El reglamento es una norma general subordinada a la ley, dictada por una Administración u órgano con potestad normativa. Se diferencia del acto administrativo en que contiene una regulación con vocación general y de permanencia, mientras el acto aplica el ordenamiento a una situación concreta, aunque la denominación formal no siempre resuelva por sí sola la naturaleza del instrumento.

La potestad reglamentaria del Gobierno encuentra apoyo constitucional en el art. 97 CE. Otras Administraciones la ejercen cuando el ordenamiento se la atribuye, dentro de su ámbito competencial. En el nivel local se manifiesta, entre otros instrumentos, mediante ordenanzas y reglamentos aprobados por el órgano competente. La atribución de potestad no elimina los límites: competencia, procedimiento, jerarquía, reserva de ley, respeto a los principios generales, finalidad pública y control judicial.

El art. 128 de la Ley 39/2015 recuerda que los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, regular materias reservadas a las Cortes Generales o asambleas legislativas autonómicas, tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, tributos o exacciones parafiscales, ni contrariar disposiciones de rango superior. Una habilitación legal puede permitir desarrollo reglamentario, pero no autoriza a desbordar su finalidad o contenido. La omisión de trámites esenciales o la incompetencia también afectan a la validez.

La jerarquía normativa ordena las normas según su rango y excluye que una disposición inferior contradiga otra superior. Su garantía constitucional se recoge en el art. 9.3 CE. La Constitución ocupa la posición superior; las normas con rango de ley se subordinan a ella; los reglamentos se subordinan a la Constitución y a las leyes y, dentro de cada Administración, respetan además la jerarquía que establezcan las leyes.

La jerarquía no explica todos los conflictos. Entre ordenamientos territoriales, la competencia decide qué instancia puede regular una materia. Entre una ley orgánica y una ordinaria puede operar la reserva material. También influyen la especialidad y la sucesión temporal, pero ninguna permite a una norma inferior desplazar válidamente una superior. Antes de acudir a criterios de preferencia hay que verificar rango y competencia.

La publicidad hace posible conocer la norma y es condición esencial de su eficacia general. La seguridad jurídica exige un marco cognoscible y razonablemente coherente. Una disposición administrativa que vulnere otra de rango superior incurre en invalidez; los tribunales controlan la potestad reglamentaria y pueden inaplicar o anular reglamentos por los cauces legales. La Administración tampoco puede dejar de obedecer una ley alegando que prefiere su propio reglamento.

La Administración está sometida plenamente a la ley y al Derecho, según el art. 103.1 CE. La expresión incluye la Constitución, las leyes, los reglamentos válidos y los principios jurídicos aplicables. A diferencia de la libertad general de la ciudadanía, la Administración ejerce potestades atribuidas para fines públicos: necesita una base jurídica, debe respetar el procedimiento y no puede utilizar una potestad para una finalidad distinta de la prevista.

La vinculación positiva es especialmente intensa cuando la actuación limita derechos, impone cargas, sanciona o exige prestaciones. En materia sancionadora y tributaria rigen reservas y garantías reforzadas; la potestad reglamentaria no puede eludirlas. Legalidad no equivale a automatismo: cuando una norma concede discrecionalidad, la Administración puede elegir entre opciones jurídicamente permitidas, pero debe atender al fin, los hechos, la proporcionalidad, la igualdad y la prohibición de arbitrariedad. La discrecionalidad no es ausencia de control.

El art. 106.1 CE encarga a los tribunales controlar la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican. Este control alcanza los elementos reglados, los hechos determinantes, el procedimiento, la motivación cuando sea exigible y los principios generales. La autotutela administrativa permite que ciertos actos produzcan efectos y se ejecuten sin una sentencia previa, pero no sitúa a la Administración fuera del Derecho ni elimina la tutela judicial.