Las fuentes del ordenamiento jurídico. La Constitución. Las Leyes: Concepto y clases. Decretos-leyes y Decretos legislativos. Los reglamentos: Concepto y clases. Otras fuentes.

El artículo 1 del Código Civil enumera las fuentes del ordenamiento jurídico español: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho (art. 1.1 CC). Se aplican por este orden de prelación:

• La ley es la fuente principal y directa.
• La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y resulte probada (art. 1.3 CC).
• Los principios generales del derecho se aplican en defecto de ley y costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico (art. 1.4 CC).

La jurisprudencia (art. 1.6 CC), doctrina reiterada del Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales, complementa el ordenamiento jurídico pero no es fuente en sentido estricto.

El artículo 9.3 de la Constitución (CE) garantiza una serie de principios que rigen el sistema de fuentes:

• Principio de legalidad.
• Jerarquía normativa: una norma de rango superior deroga a la inferior contraria, y la inferior no puede contradecir a la superior.
• Publicidad de las normas.
• Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
• Seguridad jurídica.
• Responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

La jerarquía normativa se estructura piramidalmente: Constitución > Tratados internacionales > normas con rango de ley (leyes orgánicas, ordinarias, decretos-leyes, decretos legislativos) > reglamentos (a su vez jerarquizados según el órgano que los dicta). Junto a la jerarquía, el principio de competencia distribuye el ejercicio normativo entre el Estado y las Comunidades Autónomas (arts. 148-149 CE), operando de forma independiente del criterio jerárquico.

La Constitución Española de 1978 fue aprobada en referéndum el 6 de diciembre de 1978, sancionada por el Rey el 27 de diciembre y publicada en el BOE el 29 de diciembre de 1978, fecha de su entrada en vigor.

Es la norma suprema del ordenamiento jurídico: todos los poderes públicos y los ciudadanos están sujetos a ella (art. 9.1 CE). Ninguna norma puede contradecirla; si lo hace es inconstitucional y nula.

Estructura: preámbulo; título preliminar (arts. 1-9); título I, de los derechos y deberes fundamentales (arts. 10-55); título II, de la Corona; título III, de las Cortes Generales; título IV, del Gobierno y de la Administración; título V, de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales; título VI, del Poder Judicial; título VII, Economía y Hacienda; título VIII, de la Organización Territorial del Estado; título IX, del Tribunal Constitucional; título X, de la reforma constitucional. Cierran el texto cuatro disposiciones adicionales, nueve transitorias, una derogatoria y una final.

Reforma constitucional: existen dos procedimientos.

• Ordinario (art. 167 CE): mayoría de 3/5 en cada Cámara; si no hay acuerdo, comisión paritaria y nueva votación por 2/3 en el Senado; posible referéndum si lo solicita el 10% de diputados o senadores.
• Agravado (art. 168 CE): para la revisión total, o de las materias más sensibles (título preliminar, título I capítulo II sección 1ª —derechos fundamentales y libertades públicas— y título II de la Corona). Requiere aprobación del principio por 2/3 de cada Cámara, disolución inmediata de las Cortes, ratificación de la decisión por las nuevas Cámaras, nueva aprobación del texto por 2/3 de ambas y referéndum obligatorio de ratificación.

El Tribunal Constitucional es el garante de la supremacía constitucional, a través del recurso de inconstitucionalidad, la cuestión de inconstitucionalidad y el recurso de amparo.

La ley es la norma con rango de ley emanada de las Cortes Generales (o de los Parlamentos autonómicos) conforme al procedimiento legislativo, subordinada únicamente a la Constitución.

Leyes orgánicas (art. 81 CE): regulan el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (título I, capítulo II, sección 1ª), aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2 CE).

Leyes ordinarias: regulan el resto de materias y se aprueban por mayoría simple. Entre ley orgánica y ley ordinaria no existe jerarquía sino reserva material de competencia: cada una tiene su ámbito propio y no pueden invadirse mutuamente.

Iniciativa legislativa (art. 87 CE): corresponde al Gobierno (proyectos de ley), al Congreso y al Senado (proposiciones de ley), a las Asambleas de las CCAA y a la iniciativa legislativa popular (mínimo 500.000 firmas acreditadas; excluida en materias tributarias, internacionales, de gracia y de desarrollo de derechos fundamentales reservadas a ley orgánica).

Leyes autonómicas: dictadas por las Asambleas Legislativas de las CCAA dentro de su ámbito competencial (art. 152 CE); tienen el mismo rango de ley pero eficacia territorial y material limitada.

Otras categorías: Ley de Presupuestos Generales del Estado (art. 134 CE, carácter anual, iniciativa exclusiva del Gobierno); leyes marco, de transferencia o delegación y de armonización (art. 150 CE), que permiten al Estado atribuir o armonizar facultades normativas de las CCAA en materias de competencia estatal.

El decreto-ley (art. 86 CE) es una disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno, sin delegación previa de las Cortes, en caso de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE). Es la única norma con rango de ley que el Gobierno puede aprobar por iniciativa propia, precisamente por la urgencia de la situación.

Límites materiales (art. 86.1 CE): el decreto-ley no puede afectar a:

• El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.
• Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución.
• El régimen de las Comunidades Autónomas.
• El Derecho electoral general.

Vigencia y convalidación (art. 86.2 CE): el decreto-ley entra en vigor de inmediato tras su publicación en el BOE, con vigencia provisional. Debe someterse a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, dentro de los 30 días siguientes a su promulgación. El Congreso debe pronunciarse expresamente en ese plazo sobre su convalidación o derogación; si no se pronuncia o lo deroga, el decreto-ley pierde su vigencia desde entonces (sin efecto retroactivo sobre lo ya producido).

Durante ese mismo plazo de 30 días, las Cortes Generales pueden acordar tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3 CE), lo que permite su conversión en una ley ordinaria con posibilidad de enmiendas.

El decreto legislativo (arts. 82 a 85 CE) es la norma con rango de ley que dicta el Gobierno en virtud de una delegación expresa de las Cortes Generales (art. 82.1 CE), a diferencia del decreto-ley, que no requiere delegación previa.

Modalidades de delegación:

• Ley de bases: delega en el Gobierno la elaboración de un texto articulado. La ley de bases debe delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse (art. 82.4 CE); no puede autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo (art. 83 CE).
• Ley ordinaria de delegación: autoriza refundir varios textos legales en uno solo (texto refundido), determinando si la delegación se limita a la mera formulación de un texto único o incluye regularizar, aclarar y armonizar los textos legales objeto de refundición (art. 82.5 CE).

Requisitos generales (art. 82 CE): la delegación ha de ser expresa, para materia concreta y con fijación de un plazo cierto para su ejercicio; se agota con el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente; no cabe subdelegar a autoridad distinta del Gobierno; y quedan excluidas de la delegación las materias reservadas a Ley Orgánica (art. 82.1 CE).

Control: además del control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, los Tribunales ordinarios pueden controlar los excesos de la delegación (ultra vires) —cuando el decreto legislativo se extralimita de los términos de la ley delegante— en cuyo caso esa parte excedida tiene únicamente valor de norma reglamentaria (art. 82.6 CE).

El reglamento es una norma jurídica escrita, de rango inferior a la ley, dictada por la Administración en ejercicio de la potestad reglamentaria. El artículo 97 CE atribuye al Gobierno la dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Clases según su relación con la ley:

• Reglamentos ejecutivos: desarrollan y complementan una ley previa; suelen requerir dictamen del Consejo de Estado.
• Reglamentos independientes: regulan materias no reservadas a ley (organización interna, servicios).

Clases según el órgano que los dicta (jerarquía reglamentaria, art. 128 Ley 39/2015 y art. 24 Ley 50/1997, del Gobierno):

1. Reales Decretos del Consejo de Ministros o del Presidente del Gobierno.

2. Órdenes Ministeriales (Ministros, o Comisiones Delegadas del Gobierno).

3. Disposiciones de autoridades y órganos inferiores (Resoluciones, Circulares, Instrucciones), según la jerarquía y competencia atribuida.

Límites del reglamento: jerarquía normativa (no puede contradecir la ley ni la Constitución), reserva de ley (no puede regular materias reservadas constitucionalmente a la ley), irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos, publicidad (BOE u otros diarios oficiales) e inderogabilidad singular de los reglamentos (una autoridad no puede dispensar su cumplimiento en un caso concreto, aunque tenga rango para dictarlos).

Control: a diferencia de las leyes, los reglamentos están sometidos a control pleno por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106.1 CE), que puede declararlos nulos.

Procedimiento de elaboración: regulado en la Ley 50/1997, del Gobierno, y en el título VI de la Ley 39/2015: consulta pública previa, memoria del análisis de impacto normativo, trámite de audiencia e información pública, informes preceptivos (en su caso, dictamen del Consejo de Estado) y aprobación por el órgano competente.

La costumbre (art. 1.3 CC): fuente subsidiaria, solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tienen la consideración de costumbre.

Los principios generales del derecho (art. 1.4 CC): se aplican en defecto de ley y costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico (buena fe, seguridad jurídica, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad).

La jurisprudencia (art. 1.6 CC): la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho complementará el ordenamiento jurídico. No es fuente formal, pero cumple una función complementaria de primer orden.

Los Tratados Internacionales (arts. 96 y 94 CE): una vez válidamente celebrados y publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en los propios tratados o según las normas generales del Derecho Internacional. Determinados tratados (de carácter militar o territorial, los que afecten a derechos y deberes fundamentales del título I, los de contenido financiero para la Hacienda Pública y los que supongan modificación o derogación de una ley) requieren autorización previa de las Cortes Generales (art. 94.1 CE).

El Derecho de la Unión Europea: goza de primacía sobre el Derecho interno y, en el caso de los reglamentos comunitarios, de efecto directo (aplicación inmediata sin necesidad de norma interna de transposición); las directivas, por el contrario, requieren transposición mediante norma interna.

Los Estatutos de Autonomía (art. 147 CE): leyes orgánicas que constituyen la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, con un régimen de reforma cualificado propio.

Los convenios colectivos (art. 37 CE): fuente específica del ordenamiento laboral, con fuerza vinculante entre las partes que negocian.

• Fuentes del ordenamiento (art. 1 CC): ley, costumbre y principios generales del derecho, por ese orden de prelación.
• Art. 9.3 CE garantiza: legalidad, jerarquía normativa, publicidad, irretroactividad de lo sancionador desfavorable, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad.
• CE aprobada en referéndum el 6 de diciembre de 1978; publicada en BOE el 29 de diciembre de 1978 (entrada en vigor).
• Reforma ordinaria (art. 167 CE): mayoría de 3/5 en cada Cámara. Reforma agravada (art. 168 CE): 2/3 + disolución de Cortes + ratificación + referéndum, para título preliminar, título I cap. II secc. 1ª y título II.
• Leyes orgánicas (art. 81 CE): derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general; mayoría absoluta del Congreso en votación final de conjunto.
• Iniciativa legislativa popular (art. 87 CE): mínimo 500.000 firmas; excluidas materias tributarias, internacionales, de gracia y reservadas a LO.
• Decreto-ley (art. 86 CE): sin delegación previa, por extraordinaria y urgente necesidad; no afecta a instituciones básicas, título I, régimen de CCAA ni Derecho electoral general; convalidación por el Congreso en 30 días.
• Decreto legislativo (arts. 82-85 CE): requiere delegación expresa de las Cortes; ley de bases → texto articulado; ley ordinaria de delegación → texto refundido; excluidas las materias de Ley Orgánica.
• Control de excesos del decreto legislativo (ultra vires, art. 82.6 CE): la parte excedida vale como norma reglamentaria; controlable también por los Tribunales ordinarios.
• Potestad reglamentaria atribuida al Gobierno por el art. 97 CE.
• Jerarquía de reglamentos: Real Decreto > Orden Ministerial > Resoluciones/Circulares/Instrucciones.
• Los reglamentos están sujetos a control pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106.1 CE), a diferencia de las leyes (solo controlables por el Tribunal Constitucional).
• Procedimiento de elaboración de reglamentos: Ley 50/1997 del Gobierno y título VI de la Ley 39/2015.
• Tratados internacionales (art. 96 CE): forman parte del ordenamiento interno tras publicación oficial; algunos exigen autorización previa de las Cortes (art. 94 CE).
• Derecho de la UE: primacía sobre el Derecho interno; reglamentos con efecto directo, directivas requieren transposición.