El acto administrativo: Características, requisitos y eficacia. Actos nulos y anulables. La revisión de los actos administrativos. Los recursos administrativos. Responsabilidad de las autoridades y personal.

El **acto administrativo** es toda declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento realizada por una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, productora de efectos jurídicos sobre terceros. Se regula en el **Título III (arts. 34 a 52) de la Ley 39/2015**, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

Se diferencia del **reglamento** (norma jurídica general, integrada en el ordenamiento) y del **contrato administrativo** (acuerdo bilateral de voluntades), por ser una decisión **unilateral** que no precisa el consentimiento del destinatario para producir efectos, sin perjuicio de que estos puedan ser favorables o de gravamen para él.

Características generales:

• **Unilateralidad**: procede de la voluntad de la Administración, aunque pueda haberse dictado a instancia de parte.
• **Presunción de validez**: los actos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 39.1).
• **Ejecutividad**: el acto es eficaz desde que se dicta y obliga desde entonces, sin necesidad de que gane firmeza.
• **Ejecutoriedad o autotutela**: la Administración puede llevar a efecto sus propios actos sin necesidad de acudir previamente a los tribunales, sin perjuicio del control judicial posterior ante el orden contencioso-administrativo.

Clasificación habitual: por su contenido, **actos resolutorios o definitivos** (deciden el fondo del asunto) y **actos de trámite** (preparan la decisión, aunque los de trámite cualificados también son recurribles); por sus efectos, **actos favorables** y **actos de gravamen**; por su forma de manifestación, **actos expresos** y **actos presuntos** (por silencio administrativo); y según agoten o no la vía administrativa, actos que **ponen fin a la vía administrativa** y los que no.

La validez del acto administrativo exige la concurrencia de varios **elementos o requisitos**, regulados en los arts. 34 a 37 LPACAP:

• **Elemento subjetivo**: debe dictarlo el órgano competente por razón de la materia, el territorio y la jerarquía, dentro de sus atribuciones.
• **Contenido** (art. 34): se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a sus fines; puede incluir cláusulas accesorias (condición, término, modo) siempre que el ordenamiento lo permita y no sean desproporcionadas respecto del contenido principal.
• **Motivación** (art. 35): deben motivarse, con sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, entre otros: los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos; los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje; los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; los acuerdos de suspensión de actos; y los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales. La motivación puede hacerse por remisión, aceptando informes o dictámenes que se incorporan al texto de la resolución.
• **Forma** (art. 36): los actos se producirán por escrito, a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma de expresión y constancia. Cuando deban dictarse en serie por un mismo órgano, puede usarse un único acto que exprese los fundamentos comunes y especifique después las circunstancias particulares de cada caso (actos plúrimos).
• **Actos administrativos electrónicos** (art. 37): las Administraciones podrán dictar y notificar resoluciones de forma automatizada, identificando el órgano responsable a efectos de impugnación.

La **eficacia** se regula en los arts. 39 a 46 LPACAP. Como regla general, **los actos producen efectos desde la fecha en que se dictan**, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 39.1).

La eficacia puede quedar **demorada** cuando así lo exija el contenido del acto, cuando esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior, o cuando la resolución contenga una condición o un término cuyo cumplimiento determine el inicio de sus efectos.

**Retroactividad** (art. 39.3): excepcionalmente cabe otorgar eficacia retroactiva a los actos que se dicten en sustitución de actos anulados y a los que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

La eficacia frente al destinatario se completa mediante **notificación** (actos que afecten a derechos e intereses, art. 40) o **publicación** (actos de contenido general o dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, art. 45):

• Plazo para notificar: **10 días** desde que el acto haya sido dictado (art. 40.2).
• Contenido de la notificación: texto íntegro de la resolución, indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, recursos que procedan, órgano ante el que interponerlos y plazo.
• Las notificaciones pueden practicarse en papel (art. 42) o por medios electrónicos (art. 43); se entienden rechazadas si, intentadas, el interesado se opone a recibirlas.
• La **notificación infructuosa** obliga a practicar anuncio en el Boletín Oficial del Estado (art. 44).

Cuando un acto incurre en un vicio, la LPACAP distingue dos grados de invalidez: **nulidad de pleno derecho** y **anulabilidad**.

**Nulidad de pleno derecho (art. 47.1)**: son nulos los actos que: a) lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; b) se dicten por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio; c) tengan contenido imposible; d) sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta; e) se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o de las normas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados; f) sean actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición; g) cualquier otro que establezca expresamente una norma con rango de ley. También son nulas de pleno derecho (art. 47.2) las **disposiciones administrativas** que vulneren la Constitución, las leyes u otras normas de rango superior, regulen materias reservadas a la Ley, o establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

**Anulabilidad (art. 48)**: son anulables los actos que incurran en **cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder**. El defecto de forma solo determina anulabilidad cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produce indefensión; la actuación fuera de plazo solo implica anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Correctivos de la invalidez (arts. 49-52): **transmisibilidad** de derechos y obligaciones no personalísimos; **conservación** de actos y trámites no afectados por el vicio; y **convalidación** de los actos anulables, subsanando sus vicios (con efectos, en principio, desde la convalidación, salvo retroactividad favorable).

La revisión de oficio se regula en el Capítulo I del Título V LPACAP (arts. 106 a 111) y ofrece dos vías según el grado de invalidez del acto.

**Revisión de oficio de actos nulos (art. 106)**: las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, de oficio o a solicitud de interesado, y previo **dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma**, declarar la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo, cuando concurra alguno de los supuestos del art. 47.1. El procedimiento tiene un **plazo de caducidad de 6 meses**. Tiene límites (art. 110): no procede cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes.

**Declaración de lesividad de actos anulables (art. 107)**: cuando un acto favorable incurra en un vicio de anulabilidad (art. 48), la Administración no puede anularlo directamente; debe **declararlo lesivo para el interés público**, previa audiencia de los interesados, para impugnarlo después ante el orden contencioso-administrativo. Plazo para declarar la lesividad: **4 años** desde que se dictó el acto; el procedimiento caduca a los **3 meses**.

Otras figuras del capítulo: la **suspensión** cautelar de la ejecución del acto mientras se tramita la revisión (art. 108); la **revocación de actos de gravamen o desfavorables**, posible en cualquier momento mientras no haya prescrito la acción, salvo que constituya dispensa no permitida por la ley o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento; y la **rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos**, en cualquier momento, de oficio o a instancia de interesado (art. 109).

Los recursos administrativos se regulan en el Capítulo II del Título V LPACAP (arts. 112 a 126). Un **recurso administrativo** es el medio de impugnación que la ley concede a los interesados para instar de la propia Administración autora de un acto la revisión de este, dando lugar a un nuevo procedimiento distinto del que originó el acto recurrido.

**Objeto y clases (art. 112)**: contra las resoluciones y los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse los recursos de **alzada** y **potestativo de reposición**, fundamentados en cualquiera de los motivos de nulidad (art. 47) o anulabilidad (art. 48). Junto a ellos existe el **recurso extraordinario de revisión**, de carácter excepcional.

• **Recurso de alzada (arts. 121-122)**: se interpone ante el órgano que dictó el acto o ante su superior jerárquico, contra resoluciones y actos que no ponen fin a la vía administrativa. Plazo de interposición: **1 mes** (acto expreso) o **3 meses** (silencio). Plazo para resolver y notificar: **3 meses**; transcurrido sin resolución expresa, se entiende **desestimado**.
• **Recurso potestativo de reposición (arts. 123-124)**: se interpone, con carácter potestativo, ante el mismo órgano que dictó el acto que pone fin a la vía administrativa; no puede simultanearse con la vía contencioso-administrativa mientras esté pendiente. Plazo de interposición: **1 mes** (expreso) o **3 meses** (silencio). Plazo de resolución: **1 mes**; transcurrido sin resolución expresa, se entiende **desestimado**.
• **Recurso extraordinario de revisión (art. 125)**: procede contra actos firmes en vía administrativa, solo por motivos tasados: error de hecho resultante de los propios documentos del expediente; aparición de documentos de valor esencial ignorados o de imposible aportación al dictarse la resolución; que en esta hayan influido documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme; o que la resolución se hubiera dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme. Plazo: **4 años** desde la notificación del acto (primer motivo) o **3 meses** desde que se conoció la sentencia o se descubrió el documento (demás motivos).

En todos los casos cabe **suspender la ejecución** del acto impugnado cuando concurran perjuicios de imposible o difícil reparación, o la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho.

La responsabilidad patrimonial se regula en la **Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)**, arts. 32 a 37.

**Principios (art. 32)**: los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, siempre que sea consecuencia del **funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos**, salvo fuerza mayor o daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar. Es un sistema de **responsabilidad objetiva y directa**: no exige culpa de la Administración, que responde directamente frente al perjudicado sin perjuicio de repetir después contra el causante del daño. La mera anulación de un acto no presupone, por sí sola, derecho a indemnización.

**Requisitos del daño (art. 34)**: debe ser **efectivo, evaluable económicamente e individualizado**. No son indemnizables los daños que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producirse (**riesgo del progreso**). La indemnización se calcula conforme a los criterios de valoración de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, referida al día en que la lesión se produjo y actualizada a la fecha de terminación del procedimiento (arts. 34-35).

**Responsabilidad de autoridades y personal (art. 36)**: la Administración responde directamente frente a terceros de los daños causados por sus autoridades y personal, pero podrá **exigir de oficio** la responsabilidad en que hubieran incurrido cuando concurra **dolo, culpa o negligencia grave**, previa instrucción del procedimiento correspondiente (**acción de repetición**). Para exigirla se ponderan el resultado dañoso, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la producción del daño. La Administración también puede instruir procedimiento a su personal por daños causados en sus propios bienes o derechos por dolo, culpa o negligencia grave. Cuando la Administración actúe en relaciones de derecho privado, responderá directamente, sin perjuicio del derecho a repetir (art. 37).

• El acto administrativo se regula en el Título III LPAC, arts. 34-52.
• Requisitos: contenido (art. 34), motivación (art. 35), forma (art. 36).
• Eficacia inmediata desde que se dictan (art. 39.1), salvo demora o retroactividad favorable (art. 39.3).
• Plazo para notificar el acto: 10 días desde que se dicta (art. 40.2).
• Nulidad de pleno derecho: art. 47 LPAC (lista cerrada de 7 supuestos + remisión a ley).
• Anulabilidad: art. 48 LPAC (cualquier infracción del ordenamiento, incluida desviación de poder).
• Convalidación de actos anulables: art. 52 LPAC.
• Revisión de oficio de actos nulos: art. 106 LPAC; exige dictamen previo favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico; caducidad del procedimiento: 6 meses.
• Declaración de lesividad de actos anulables: art. 107 LPAC; plazo de 4 años desde que se dictó el acto; caducidad del procedimiento: 3 meses.
• Recursos administrativos: alzada (arts. 121-122), potestativo de reposición (arts. 123-124), extraordinario de revisión (art. 125).
• Plazo de interposición del recurso de alzada y de reposición: 1 mes (acto expreso) o 3 meses (silencio).
• Plazo de resolución: alzada 3 meses (silencio desestimatorio); reposición 1 mes (silencio desestimatorio).
• Recurso extraordinario de revisión: 4 años (error de hecho) o 3 meses (resto de motivos); contra actos firmes en vía administrativa.
• Responsabilidad patrimonial de la Administración: arts. 32-37 Ley 40/2015; daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
• Responsabilidad de autoridades y personal (art. 36 Ley 40/2015): exigible de oficio por dolo, culpa o negligencia grave, mediante acción de repetición.