Hacienda Pública. La Ley Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid: Estructura y principios generales. Los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid. El ciclo presupuestario.

La **Hacienda Pública** es el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico de una Administración pública y de los entes de ella dependientes, así como la actividad encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos para el cumplimiento de sus fines. Su marco constitucional se contiene en la **Constitución Española**: el art. 31 CE consagra los principios de justicia tributaria (igualdad, progresividad, no confiscatoriedad) y el principio de legalidad del gasto público («el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos»); el art. 133 CE atribuye al Estado la potestad tributaria originaria, reconociendo a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales la potestad de establecer y exigir tributos «de acuerdo con la Constitución y las leyes»; el art. 134 CE regula los Presupuestos Generales del Estado (elaboración por el Gobierno, examen, enmienda y aprobación por las Cortes) y sirve de modelo a la normativa presupuestaria autonómica.

La **normativa básica estatal** aplicable a las Comunidades Autónomas incluye la **Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA)**, que regula los recursos y el sistema de financiación autonómica, y la **Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP)**, cuyas previsiones tienen carácter supletorio respecto de la normativa propia de cada Comunidad Autónoma en lo no regulado por esta, además de contener aspectos básicos (estabilidad presupuestaria, conforme a la **Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera**).

En el ámbito propio de la Comunidad de Madrid, el **Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero)** reconoce a la Comunidad autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, y remite a una ley propia la regulación de su Hacienda. Esa ley es la **Ley 9/1990, de 8 de marzo, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid**, norma central del régimen económico-financiero, presupuestario, contable y de control de la Comunidad.

La **Ley 9/1990, de 8 de marzo, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid** constituye el texto normativo básico de la actividad económico-financiera de la Comunidad. Se estructura sistemáticamente en un **Título Preliminar** (disposiciones generales: objeto y ámbito subjetivo de aplicación, que alcanza a la Administración de la Comunidad, sus organismos autónomos y demás entes públicos vinculados) seguido de varios **Títulos** que ordenan sucesivamente: la Hacienda de la Comunidad de Madrid (derechos económicos, patrimonio, deuda pública y avales); los Presupuestos Generales (contenido, estructura, principios, elaboración y aprobación); la gestión económico-financiera y la ejecución del gasto (fases del procedimiento de gasto, modificaciones presupuestarias, gastos plurianuales, subvenciones); la Contabilidad Pública; y el control interno y externo de la actividad económico-financiera (función interventora, control financiero y rendición de cuentas).

Entre los **principios generales** que informan la ley destacan: el **principio de legalidad presupuestaria** (no se puede realizar gasto público sin crédito adecuado y suficiente previamente aprobado); el **principio de competencia**, conforme al cual corresponde a la Asamblea de Madrid la aprobación de los Presupuestos Generales mediante ley; el **principio de unidad de caja**, por el que todos los fondos y valores de la Hacienda se centralizan en una Tesorería única; el **principio de responsabilidad** de quienes gestionan fondos públicos; los **principios de eficiencia, economía y buena gestión financiera** en la aplicación de los recursos públicos a sus fines; y el **principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera**, incorporado tras la reforma constitucional de 2011 y la LO 2/2012, que exige que los presupuestos se elaboren y ejecuten en un marco de equilibrio o superávit estructural y de sostenibilidad de la deuda. La ley se completa con el principio de **transparencia**, reforzado por la normativa posterior en materia de publicidad activa de la información presupuestaria y de ejecución del gasto.

La **Hacienda de la Comunidad de Madrid** está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico de la Administración de la Comunidad y de sus organismos autónomos. Sus principales **derechos económicos** (recursos) son: los tributos propios y los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado (conforme a la LOFCA y a la Ley Orgánica de cesión de tributos a la Comunidad de Madrid); las participaciones en tributos estatales y transferencias del Fondo de Suficiencia y de los fondos de convergencia autonómica; las tasas por prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público; los precios públicos; los ingresos procedentes de su patrimonio y de las restantes operaciones de Derecho privado; el producto de las operaciones de crédito y de la emisión de deuda pública; las subvenciones y transferencias recibidas de otras Administraciones o de la Unión Europea; y las multas y sanciones que le correspondan.

El **patrimonio** de la Comunidad está integrado por el conjunto de bienes y derechos que le pertenecen, cuya gestión, adquisición y enajenación se rige por su normativa propia de patrimonio, aplicándose supletoriamente la legislación estatal de patrimonio de las Administraciones públicas.

La **Deuda Pública** de la Comunidad de Madrid es el instrumento mediante el que se obtiene financiación ajena por endeudamiento (emisión de deuda o concertación de operaciones de crédito), sometida a los límites de la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; su emisión y las operaciones de crédito a largo plazo requieren autorización, habitualmente mediante la propia Ley de Presupuestos o autorización específica del Consejo de Gobierno dentro de los límites fijados por la Asamblea. Asimismo, la Comunidad puede conceder **avales** a favor de terceros, sujetos a límites cuantitativos anuales fijados en la Ley de Presupuestos. La **Tesorería General** de la Comunidad, regida por el principio de unidad de caja, centraliza todos los fondos y valores, gestionando los cobros y pagos.

Los **Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid** constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer la Administración de la Comunidad y sus organismos autónomos, y de los derechos que se prevén liquidar durante el ejercicio. Comprenden: el presupuesto de la propia Administración de la Comunidad; los presupuestos de sus organismos autónomos; los estados de previsión de gastos e ingresos de las entidades de derecho público, entes públicos y sociedades mercantiles autonómicas; y el presupuesto de la Asamblea de Madrid.

La **estructura presupuestaria** se articula, como es habitual en el sector público, según varias clasificaciones complementarias:

• **Clasificación orgánica**: agrupa los créditos por secciones y servicios, según la Consejería u organismo al que se asignan.
• **Clasificación por programas (funcional)**: agrupa los créditos según la finalidad u objetivo a cumplir (educación, sanidad, transporte, etc.), permitiendo vincular recursos a objetivos y resultados.
• **Clasificación económica**: distingue, en el estado de gastos, capítulos (I Gastos de personal, II Gastos corrientes en bienes y servicios, III Gastos financieros, IV Transferencias corrientes, V Fondo de contingencia, VI Inversiones reales, VII Transferencias de capital, VIII Activos financieros, IX Pasivos financieros) y, en el estado de ingresos, capítulos análogos (I a IX) según su naturaleza (impuestos directos e indirectos, tasas, transferencias, ingresos patrimoniales, enajenación de inversiones, endeudamiento).

Además de los estados de ingresos y gastos, los Presupuestos Generales incluyen los **anexos e información complementaria**: memoria de objetivos y programas, estados de gastos plurianuales y de operaciones de capital, situación de la deuda pública, y demás documentación exigida por la Ley 9/1990 para garantizar la transparencia y el análisis de la política presupuestaria de la Comunidad.

El régimen presupuestario de la Comunidad de Madrid se inspira en los principios clásicos del Derecho presupuestario, comunes a la Ley General Presupuestaria estatal:

**Anualidad**: los Presupuestos Generales tienen vigencia anual y coinciden con el año natural (1 de enero a 31 de diciembre); los créditos para gastos que en el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedan anulados de pleno derecho, sin perjuicio de las excepciones legalmente previstas (incorporación de remanentes, gastos plurianuales).

**Unidad**: todos los ingresos y gastos de la Administración de la Comunidad y de sus organismos deben integrarse en un único documento presupuestario, evitando la existencia de presupuestos paralelos o «cajas B» al margen del control parlamentario.

**Universalidad (o presupuesto bruto)**: los presupuestos deben recoger la totalidad de los ingresos y de los gastos, sin que puedan efectuarse compensaciones entre ellos; no cabe minorar un ingreso o un gasto por otro de signo contrario, de modo que todas las partidas figuran de forma íntegra y separada.

**Especialidad**: los créditos presupuestarios se destinan exclusivamente a la finalidad para la que fueron aprobados, y se manifiesta en un triple plano: **especialidad cualitativa** (el crédito solo puede aplicarse al fin específico para el que fue autorizado), **especialidad cuantitativa** (no pueden adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe del crédito autorizado, siendo nulos de pleno derecho los actos que infrinjan este límite) y **especialidad temporal** (los créditos solo pueden comprometerse y ejecutarse dentro del ejercicio presupuestario, salvo las excepciones legales de gastos plurianuales).

A estos principios clásicos se añade, con la reforma constitucional de 2011 y la LO 2/2012, el **principio de estabilidad presupuestaria** (equilibrio o superávit estructural) y de **sostenibilidad financiera** de la deuda, que condicionan hoy la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid.

El **ciclo o proceso presupuestario** comprende las fases sucesivas de elaboración, aprobación, ejecución, liquidación y control de los Presupuestos Generales. La **elaboración** corresponde al Gobierno de la Comunidad: la Consejería competente en materia de Hacienda (a través de la Dirección General con competencias en materia de presupuestos) dicta la Orden de elaboración, que fija los criterios, el escenario macroeconómico y los límites de gasto aplicables a cada Consejería y organismo; cada centro gestor formula su anteproyecto de presupuesto, que se integra y consolida en el **Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid**. Este anteproyecto es examinado y aprobado por el **Consejo de Gobierno**, que lo eleva a la Asamblea de Madrid en forma de **Proyecto de Ley de Presupuestos Generales**, remitido dentro de los plazos legalmente establecidos para permitir su tramitación y aprobación antes del inicio del ejercicio.

La **aprobación** corresponde en exclusiva a la **Asamblea de Madrid**, mediante ley, en ejercicio de su potestad presupuestaria (equivalente autonómico del art. 134 CE): el Proyecto se tramita conforme al procedimiento legislativo parlamentario, con presentación de enmiendas (a la totalidad y parciales), debate en la Comisión de Presupuestos y aprobación final en Pleno, dando lugar a la **Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid** para el ejercicio correspondiente.

Si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico, se produce la **prórroga automática** de los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos, entendiéndose prorrogados únicamente los créditos para servicios y funcionamiento ordinario, sin incluir los créditos para gastos correspondientes a programas o servicios que deban terminar en el ejercicio cuya prórroga se produce.

Una vez aprobado y en vigor el presupuesto, se procede a su **ejecución**, cuyo procedimiento de gasto se articula en cuatro fases sucesivas, conocidas por sus iniciales **A-D-O-P**:

• **A — Autorización del gasto**: acto administrativo por el que el órgano competente aprueba la realización de un gasto por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. Es el primer paso del expediente de gasto y determina una reserva de crédito a favor de un futuro compromiso.
• **D — Disposición o compromiso del gasto**: acto por el que se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites que en cada caso exija la normativa, la realización de gastos previamente autorizados, por un importe exactamente determinado; genera una relación jurídica con terceros frente a la Hacienda, que puede dar lugar a la exigencia de responsabilidades.
• **O — Reconocimiento y liquidación de la obligación (obligación reconocida)**: acto mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda de la Comunidad, derivado de un gasto autorizado y comprometido, previa acreditación documental de la realización de la prestación o del derecho del acreedor, conforme a los documentos justificativos que acrediten la entrega de bienes o prestación de servicios.
• **P — Ordenación del pago**: acto mediante el que el órgano competente (ordenador de pagos) expide la correspondiente orden de pago contra la Tesorería de la Comunidad, a favor de acreedores por obligaciones ya reconocidas y liquidadas.

En la práctica, estas fases pueden **acumularse** en un único acto administrativo cuando la naturaleza del gasto lo permita (por ejemplo, actos administrativos de autorización-disposición «AD» o de autorización-disposición-obligación-ordenación de pago «ADOP», frecuentes en gastos de tramitación anticipada o de escasa complejidad). La competencia para autorizar y disponer gastos corresponde, según su cuantía y naturaleza, al titular de cada Consejería/organismo o, para los de mayor importe o los plurianuales, al Consejo de Gobierno.

Los créditos aprobados en la Ley de Presupuestos tienen carácter limitativo y vinculante, pero la propia Ley 9/1990 prevé mecanismos de **modificación presupuestaria** para adaptar los créditos a necesidades sobrevenidas durante la ejecución, sin necesidad de aprobar una nueva ley en cada caso, si bien sujetos a límites y a la competencia del órgano correspondiente (Asamblea, Consejo de Gobierno o Consejero de Hacienda, según el tipo e importe). Las principales figuras son:

• **Créditos extraordinarios**: se conceden para atender obligaciones específicas y determinadas para las que no existe crédito en el presupuesto vigente.
• **Suplementos de crédito**: se conceden cuando el crédito existente resulta insuficiente y no es ampliable.
• **Ampliaciones de crédito**: incrementan la cuantía de créditos previamente calificados como «ampliables» en la propia Ley de Presupuestos, hasta una suma igual a las obligaciones cuyo reconocimiento sea preceptivo.
• **Transferencias de crédito**: trasladan cuantía de un crédito, total o parcialmente, a otro, con las limitaciones legales previstas (por ejemplo, restricciones para afectar a créditos de personal o entre secciones distintas sin la autorización debida).
• **Incorporación de remanentes de crédito**: permite incorporar al ejercicio siguiente créditos no gastados en el anterior, en los supuestos tasados por la ley (créditos afectados a gastos financiados con ingresos finalistas, créditos que amparen compromisos firmes de gasto, etc.).
• **Generación de créditos por ingresos**: permite generar crédito adicional cuando se producen determinados ingresos no previstos inicialmente en el presupuesto (subvenciones finalistas, enajenación de bienes, prestación de servicios).
• **Bajas por anulación**: reducciones de crédito no comprometido, cuando su dotación se estime reducible o anulable sin perturbar el servicio.

Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito, por afectar a la cuantía total autorizada por la Asamblea, requieren tramitación y aprobación mediante **ley**, salvo los supuestos de urgencia en que el Consejo de Gobierno pueda acordarlos con carácter provisional dando cuenta a la Asamblea.

El ciclo presupuestario se cierra con la **liquidación** del presupuesto, operación que se practica a 31 de diciembre de cada ejercicio, determinando los derechos reconocidos y las obligaciones reconocidas, así como el resultado presupuestario y el remanente de tesorería. A partir de la liquidación se elabora la **Cuenta General de la Comunidad de Madrid**, formada por la Intervención General de la Comunidad de Madrid, que integra las cuentas de la Administración, de los organismos autónomos y de los demás entes del sector público autonómico; la Cuenta General es aprobada por el Consejo de Gobierno y rendida a la **Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid**, órgano de control externo, y remitida a la Asamblea de Madrid para su examen y aprobación.

El **control interno** de la gestión económico-financiera se ejerce por la **Intervención General de la Comunidad de Madrid** a través de la **función interventora**, que consiste en la fiscalización previa de todo acto, documento o expediente que dé lugar al reconocimiento de derechos u obligaciones de contenido económico, o que suponga ingresos o pagos, verificando que se ajusta a las disposiciones aplicables en cada caso (existencia de crédito adecuado y suficiente, competencia del órgano, tramitación correcta del expediente). Cuando la Intervención discrepa del fondo o la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, y así lo advierte a la autoridad gestora, esta puede subsanar el reparo o, en caso de disconformidad, plantear la discrepancia ante el órgano superior jerárquico competente.

Junto a la función interventora clásica, la Ley 9/1990 y su desarrollo prevén otras modalidades de control interno: el **control financiero permanente** (verificación continuada de la actividad económico-financiera de organismos y entes) y la **auditoría pública** (control ex post sobre cuentas y operaciones). El **control externo** corresponde a la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid y, en última instancia, al Tribunal de Cuentas del Estado.

• Norma propia: **Ley 9/1990, de 8 de marzo, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid**.
• Marco constitucional: arts. **31, 133 y 134 CE** (justicia tributaria, potestad tributaria, presupuestos generales).
• Normativa estatal de referencia: **LOFCA (LO 8/1980)**, **LGP (Ley 47/2003, de carácter supletorio)** y **LO 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera**.
• Estatuto de Autonomía: **LO 3/1983**, reconoce autonomía financiera a la Comunidad de Madrid.
• Principios presupuestarios clásicos: **anualidad, unidad, universalidad (presupuesto bruto) y especialidad** (cualitativa, cuantitativa y temporal).
• Estructura del presupuesto: clasificación **orgánica, por programas (funcional) y económica** (capítulos I-IX de gastos e ingresos).
• Aprobación de los Presupuestos Generales: mediante **ley de la Asamblea de Madrid**; si no se aprueba antes del 1 de enero, **prórroga automática** del presupuesto anterior (excluidos créditos de programas/servicios que finalicen).
• Fases de ejecución del gasto: **A (autorización) - D (disposición/compromiso) - O (reconocimiento de la obligación) - P (ordenación del pago)**; pueden acumularse (AD, ADOP).
• Modificaciones de crédito: créditos extraordinarios, suplementos de crédito, ampliaciones de crédito, transferencias de crédito, incorporación de remanentes, generación de créditos, bajas por anulación.
• Créditos extraordinarios y suplementos de crédito requieren **aprobación por ley**.
• Liquidación del presupuesto: a **31 de diciembre**; da lugar al resultado presupuestario y al remanente de tesorería.
• Cuenta General de la Comunidad de Madrid: la forma la **Intervención General**, la aprueba el **Consejo de Gobierno** y se rinde a la **Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid** y a la Asamblea.
• Control interno: **función interventora** (fiscalización previa) ejercida por la Intervención General; también control financiero permanente y auditoría pública.
• Control externo: **Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid** y Tribunal de Cuentas del Estado.