Tema 10 — La organización de la Unión Europea

La Unión Europea es una organización internacional de integración supranacional, única en el mundo por la profundidad de su integración política, económica y jurídica. Se basa en los Tratados constitutivos: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), consolidados tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009, que sustituyó al fallido Tratado Constitucional.

La Unión Europea se rige por los principios de atribución de competencias (solo actúa en lo que los Estados le han conferido), subsidiariedad (actúa solo cuando el objetivo no puede alcanzarse suficientemente por los Estados miembros) y proporcionalidad (el contenido y la forma de la acción no excederán lo necesario). Estos principios están consagrados en el artículo 5 del TUE.

La UE cuenta actualmente con 27 Estados miembros tras la salida del Reino Unido (Brexit, efectivo el 31 de enero de 2020). España ingresó en las entonces Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986. El artículo 93 de la Constitución Española permite la cesión del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución a organizaciones internacionales mediante ley orgánica.

Datos clave

• Tratado de Lisboa: vigor desde 1 de diciembre de 2009
• TUE y TFUE: dos tratados constitutivos en vigor
• 27 Estados miembros (Reino Unido salió en enero 2020)
• España: miembro desde 1 de enero de 1986
• Art. 5 TUE: atribución, subsidiariedad, proporcionalidad
• Art. 93 CE: habilita la cesión de competencias a la UE

El Parlamento Europeo es la institución de representación directa de los ciudadanos de la Unión. Sus miembros son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto cada cinco años. Desde 2024 cuenta con 720 eurodiputados, distribuidos entre los Estados miembros de forma degresivamente proporcional: los países más poblados tienen más escaños, pero los menos poblados tienen más representación por habitante que la estrictamente proporcional.

El Parlamento tiene sede oficial en Estrasburgo (donde celebra sus sesiones plenarias ordinarias), aunque dispone de oficinas en Bruselas (donde trabajan las comisiones parlamentarias) y la Secretaría General se encuentra en Luxemburgo. Esta dispersión geográfica ha sido objeto de crítica recurrente por su coste.

Sus funciones principales son legislar conjuntamente con el Consejo (procedimiento legislativo ordinario), aprobar el presupuesto de la UE, ejercer el control político sobre la Comisión Europea (a la que puede censurar por mayoría de dos tercios) y elegir al Presidente de la Comisión. El Parlamento también ejerce un papel relevante en la celebración de tratados internacionales por parte de la UE.

Datos clave

• Elección: sufragio universal directo cada 5 años
• Desde 2024: 720 eurodiputados
• Sede oficial: Estrasburgo; comisiones: Bruselas; Secretaría: Luxemburgo
• Función clave: codecisión legislativa con el Consejo
• Censura a la Comisión: mayoría de 2/3 del PE
• Elige al Presidente de la Comisión Europea

El Consejo Europeo es la institución que reúne a los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, junto con su Presidente y el Presidente de la Comisión Europea. Tiene sede en Bruselas y se reúne al menos cuatro veces al año. No debe confundirse con el Consejo de la Unión Europea ni con el Consejo de Europa, que es una organización internacional distinta y separada de la UE.

Su función es dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir las orientaciones y prioridades políticas generales. El Consejo Europeo no ejerce función legislativa. Sus decisiones se adoptan habitualmente por consenso, aunque en algunos casos el Tratado prevé votación por unanimidad o por mayoría cualificada.

El Presidente del Consejo Europeo es elegido por mayoría cualificada por sus miembros para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. Su función es presidir y dinamizar los trabajos del Consejo Europeo, facilitar la cohesión y el consenso, y representar exteriormente a la UE en los asuntos de política exterior y de seguridad común a su nivel, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante.

Datos clave

• Miembros: Jefes de Estado o de Gobierno + Presidente CE + Presidente Comisión
• Sede: Bruselas; reuniones: mínimo 4 al año
• No legisla: define orientaciones políticas generales
• Presidente: elegido por mayoría cualificada, mandato 2,5 años renovable 1 vez
• No confundir con el Consejo de la UE ni con el Consejo de Europa
• Decisiones: consenso; algunas por unanimidad o mayoría cualificada

El Consejo de la Unión Europea, también llamado simplemente "el Consejo", es la institución que representa a los Gobiernos de los Estados miembros. Se compone de un ministro de cada Estado, que varía según la materia tratada: Consejo de Asuntos Generales, Consejo Ecofin, Consejo de Agricultura, etc. No tiene un presidente único permanente: la presidencia rota entre los Estados miembros por períodos semestrales.

Es colegislador junto con el Parlamento Europeo en el procedimiento legislativo ordinario. Aprueba el presupuesto de la UE conjuntamente con el Parlamento. Además, en materias de política exterior y de seguridad común (PESC) y de fiscalidad, su papel es especialmente relevante y las decisiones suelen requerir unanimidad.

La votación habitual es por mayoría cualificada, que desde el Tratado de Lisboa se calcula con el sistema de "doble mayoría": al menos el 55% de los Estados miembros (mínimo 15) que representen al menos el 65% de la población total de la UE. Existe también la posibilidad de abstención constructiva, que permite a un Estado no bloquear una decisión tomada por unanimidad sin adherirse a ella.

Datos clave

• Representa a los Gobiernos de los Estados miembros
• Presidencia rotatoria: cada 6 meses cambia de Estado
• Colegislador con el Parlamento Europeo
• Mayoría cualificada: 55% de Estados (mín. 15) + 65% de población
• PESC y fiscalidad: generalmente unanimidad
• No confundir con el Consejo Europeo (Jefes de Estado)

La Comisión Europea es el órgano ejecutivo de la Unión y la guardiana de los Tratados. Actúa con plena independencia de los Gobiernos nacionales y representa el interés general de la Unión. Está compuesta por un comisario por Estado miembro, incluido su Presidente. Los comisarios son nombrados por un período de cinco años, renovable, por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Parlamento Europeo.

Sus funciones fundamentales son cuatro: el monopolio de la iniciativa legislativa (solo la Comisión puede presentar propuestas legislativas, aunque el Consejo y el Parlamento pueden pedírselo); ejecutar el presupuesto de la UE; gestionar los programas y fondos europeos; y velar por la aplicación del Derecho de la UE, pudiendo abrir procedimientos de infracción contra los Estados que lo incumplan.

La Comisión responde políticamente ante el Parlamento Europeo, que puede aprobar una moción de censura contra ella por mayoría de dos tercios de los votos emitidos y mayoría de los miembros del Parlamento. Si el Parlamento aprueba la censura, todos los miembros de la Comisión deben dimitir colectivamente. Esta responsabilidad colectiva es un rasgo parlamentario peculiar del sistema de la UE.

Datos clave

• Un comisario por Estado miembro + Presidente
• Mandato: 5 años, renovable
• Monopolio de iniciativa legislativa
• Nombrada por el Consejo Europeo; aprobada por el Parlamento
• Censura: 2/3 de votos emitidos + mayoría de miembros del PE
• Procedimiento de infracción: mecanismo clave de control del Derecho UE

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) con sede en Luxemburgo garantiza el respeto del Derecho de la UE en la interpretación y aplicación de los Tratados. Se articula en tres órganos: el Tribunal de Justicia propiamente dicho, el Tribunal General y tribunales especializados. Su función más relevante para los Estados y ciudadanos es la cuestión prejudicial, mediante la que los tribunales nacionales pueden y deben consultar al TJUE sobre la interpretación del Derecho de la UE antes de resolver un litigio.

El Banco Central Europeo (BCE), con sede en Fráncfort del Meno, es el banco central de los países de la zona euro. Su objetivo principal es mantener la estabilidad de precios, definida como una inflación cercana pero inferior al 2% a medio plazo. Es independiente de las instituciones de la UE y de los Gobiernos nacionales. El BCE y los bancos centrales nacionales de la zona euro integran el Eurosistema; junto con todos los bancos centrales de la UE forman el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC).

El Tribunal de Cuentas Europeo, con sede en Luxemburgo, es el auditor independiente de las finanzas de la UE. Examina si los fondos de la Unión se recaudan y gastan de manera legal y correcta, y si la gestión financiera es adecuada. Publica informes anuales, informes especiales e informes de auditoría de gestión. No tiene poder jurisdiccional: sus conclusiones tienen valor de recomendación y alarma institucional.

Datos clave

• TJUE: sede en Luxemburgo; cuestión prejudicial como instrumento clave
• BCE: sede en Fráncfort; objetivo principal: inflación cerca del 2%
• BCE: independiente de Gobiernos y demás instituciones UE
• Eurosistema: BCE + bancos centrales de la zona euro
• Tribunal de Cuentas: auditor externo de la UE, sede en Luxemburgo
• Tribunal de Cuentas: sin poder jurisdiccional, solo informes

El Derecho de la Unión Europea se divide en Derecho primario (los Tratados y sus protocolos) y Derecho derivado (los actos jurídicos que adoptan las instituciones en aplicación de los Tratados). El artículo 288 del TFUE enumera los principales actos del Derecho derivado: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.

El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y es directamente aplicable en todos los Estados miembros sin necesidad de transposición. La directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios; debe transponerse en el plazo fijado (normalmente dos años). La decisión es obligatoria en todos sus elementos y, cuando designe destinatarios, solo obliga a estos (Estados, empresas o particulares).

Las recomendaciones y los dictámenes no son vinculantes. El TJUE ha elaborado los principios de efecto directo (ciertas disposiciones del Derecho de la UE crean derechos que los particulares pueden invocar directamente ante los tribunales nacionales) y primacía (el Derecho de la UE prevalece sobre el Derecho interno de los Estados miembros en caso de conflicto), que no figuran expresamente en los Tratados pero son fundamentales para el funcionamiento del ordenamiento europeo.

Datos clave

• Art. 288 TFUE: tipología de actos jurídicos de la UE
• Reglamento: alcance general, directamente aplicable, sin transposición
• Directiva: obliga al resultado; transposición obligatoria (plazo, normalmente 2 años)
• Decisión: obligatoria en todos sus elementos; puede tener destinatario específico
• Principio de primacía: Derecho UE prevalece sobre el nacional
• Efecto directo: particulares pueden invocar Derecho UE ante jueces nacionales