Tema 5 — El Gobierno y la Administración

El Título IV de la Constitución Española de 1978, bajo la rúbrica «Del Gobierno y de la Administración», regula en sus artículos 97 a 107 la institución gubernamental y los principios que rigen la Administración Pública. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

La posición constitucional del Gobierno lo sitúa como pieza central del poder ejecutivo, actuando bajo la dirección de su Presidente y respondiendo políticamente ante el Congreso de los Diputados mediante los mecanismos de confianza, moción de censura e interpelación. Esta doble dependencia —Constitución y Cortes Generales— convierte al Ejecutivo en un órgano constitucional de naturaleza colegiada, aunque con una presidencia dotada de amplias facultades de dirección.

Datos clave

• Título IV CE: arts. 97 a 107
• Art. 97 CE: define las funciones del Gobierno (política interior, exterior, Administración, defensa, función ejecutiva, potestad reglamentaria)
• Art. 98 CE: composición del Gobierno (Presidente, Vicepresidentes, Ministros y demás miembros)
• Art. 108 CE: responsabilidad solidaria del Gobierno ante el Congreso
• Moción de censura: art. 113 CE, carácter constructivo

El artículo 98 de la Constitución establece que el Gobierno se compone del Presidente, de uno o varios Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, desarrolla esta composición y regula el estatuto de sus miembros, los órganos colegiados del Gobierno y su funcionamiento.

Los Ministros son los titulares de los departamentos ministeriales y forman parte del Consejo de Ministros, órgano colegiado que adopta las decisiones de mayor trascendencia política. Junto a ellos pueden existir Secretarios de Estado, que aunque forman parte de la Administración de la AGE no son miembros del Gobierno en sentido estricto, si bien la Ley 50/1997 los incluye en su ámbito de aplicación. Las Comisiones Delegadas del Gobierno son órganos colegiados integrados por varios Ministros que coordinan actuaciones de áreas afines.

La Ley 50/1997 distingue los órganos de gobierno propiamente dichos (Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas del Gobierno y Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios) de los órganos de apoyo y colaboración con el Presidente y los Ministros.

Datos clave

• Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno
• Miembros del Gobierno: Presidente, Vicepresidentes (si los hay), Ministros y demás que fije la ley
• Secretarios de Estado: no son miembros del Gobierno pero se rigen por la Ley 50/1997
• Consejo de Ministros: máximo órgano colegiado del Ejecutivo
• Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: órgano preparatorio del Consejo de Ministros

El Gobierno ejerce una pluralidad de funciones que lo convierten en el motor del Estado. La dirección de la política interior abarca las relaciones con las Comunidades Autónomas, la garantía del orden público y la coordinación de los poderes públicos. La dirección de la política exterior incluye la negociación y conclusión de tratados internacionales, la representación exterior del Estado y la gestión de las relaciones diplomáticas.

La función ejecutiva consiste en la ejecución de las leyes aprobadas por las Cortes Generales, aplicando las normas vigentes mediante actos administrativos y actos de gobierno. Esta función ejecutiva se complementa con la potestad reglamentaria, que permite al Gobierno desarrollar las previsiones legales mediante reales decretos y otras disposiciones de rango inferior a la ley.

El Gobierno también tiene iniciativa legislativa —presentando proyectos de ley al Congreso— y puede dictar decretos-leyes en casos de extraordinaria y urgente necesidad, con sometimiento posterior al Congreso de los Diputados para su convalidación o derogación en el plazo de treinta días.

Datos clave

• Funciones del Gobierno (art. 97 CE): dirección política interior y exterior, Administración civil y militar, defensa del Estado, función ejecutiva y potestad reglamentaria
• Iniciativa legislativa del Gobierno: proyectos de ley (art. 87 CE)
• Decreto-ley: art. 86 CE; convalidación por el Congreso en 30 días
• Potestad reglamentaria: ejercida mediante reales decretos aprobados en Consejo de Ministros
• Órdenes ministeriales: normas reglamentarias de rango inferior al real decreto

La potestad reglamentaria es la facultad del Ejecutivo para dictar normas con rango inferior a la ley que desarrollan, completan o ejecutan lo dispuesto en las leyes. En el sistema constitucional español esta potestad corresponde al Gobierno con carácter general, aunque la Constitución también la reconoce a otros órganos constitucionales para regular su propio funcionamiento interno.

La jerarquía reglamentaria en la Administración General del Estado establece que los reales decretos del Presidente del Gobierno y los reales decretos acordados en Consejo de Ministros tienen mayor rango que las órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno, y estas a su vez prevalecen sobre las órdenes ministeriales. Los reglamentos deben respetar la jerarquía normativa y no pueden infringir normas de rango superior, pues de lo contrario serán nulos de pleno derecho.

El procedimiento para la elaboración de disposiciones generales está regulado en la Ley 50/1997 y en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, que exigen consulta pública previa, audiencia e información pública, y dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.

Datos clave

• Jerarquía reglamentaria: reales decretos del Presidente > reales decretos del Consejo de Ministros > órdenes de Comisiones Delegadas > órdenes ministeriales
• Los reglamentos no pueden vulnerar normas de rango superior (nulidad de pleno derecho)
• Consulta pública previa: obligatoria antes de elaborar anteproyecto de ley o proyecto de reglamento (Ley 39/2015, art. 133)
• Dictamen del Consejo de Estado: preceptivo en reglamentos ejecutivos y en casos expresamente previstos
• Ley 50/1997: regula el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, es la norma legal que desarrolla en España el Título IV de la Constitución. Su objeto es regular la organización, competencias y funcionamiento del Gobierno, el estatuto de sus miembros y las relaciones del Gobierno con los demás órganos constitucionales. Ha sido modificada en diversas ocasiones para adaptarse a los cambios políticos y a los requerimientos de mejora de la calidad normativa.

La ley establece los requisitos para ser miembro del Gobierno: ser español, mayor de edad, tener la condición de diputado, senador u ostentar suficiente representación política según lo que establezca la legislación, y no estar inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas. Regula el cese de los miembros del Gobierno por las causas tasadas en la propia norma: celebración de elecciones generales, pérdida de la confianza parlamentaria, dimisión o fallecimiento.

Entre las previsiones más relevantes destaca la regulación del Consejo de Ministros, sus atribuciones y el procedimiento de deliberación, así como las normas sobre conflictos de intereses y el régimen de incompatibilidades de los altos cargos, que se completa con la legislación específica en materia de conflictos de intereses.

Datos clave

• Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno
• Causas de cese del Gobierno: elecciones generales, pérdida de confianza parlamentaria, dimisión o fallecimiento del Presidente
• Gobierno en funciones: continúa hasta toma de posesión del nuevo; facultades limitadas
• Incompatibilidades: complementadas por la Ley 3/2015 reguladora del ejercicio del alto cargo
• Consejo de Ministros: delibera y adopta decisiones de forma colegiada con carácter secreto

El artículo 103 de la Constitución Española recoge los principios básicos que rigen la actuación de la Administración Pública: objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, todo ello con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Estos principios configuran el modelo constitucional de Administración y vinculan tanto al legislador como a los operadores jurídicos.

La objetividad implica que la Administración debe actuar al servicio de los intereses generales, sin favoritismos ni discriminaciones. La eficacia exige que la acción administrativa consiga los resultados previstos empleando adecuadamente los recursos disponibles. La jerarquía garantiza la unidad de acción a través de la estructuración piramidal de los órganos administrativos. La descentralización transfiere competencias a entes distintos del Estado, mientras que la desconcentración traslada competencias a órganos inferiores dentro del mismo ente.

El apartado 3 del artículo 103 CE establece la reserva de ley para regular el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio del derecho de sindicación y las garantías de imparcialidad en el ejercicio de funciones.

Datos clave

• Art. 103.1 CE: principios de objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación
• Art. 103.1 CE: sometimiento pleno a la ley y al Derecho
• Art. 103.3 CE: acceso a la función pública por mérito y capacidad
• Art. 103.3 CE: reserva de ley para el estatuto de los funcionarios
• Principio de coordinación: garantiza coherencia entre órganos de distinto nivel o ramo

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula los principios de actuación y funcionamiento del sector público, el funcionamiento de los órganos administrativos, la Administración General del Estado y su sector público institucional, las relaciones interadministrativas y los convenios. Junto con la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, forma el eje vertebrador del Derecho Administrativo español.

La ley establece los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas, incluyendo los principios de legalidad, responsabilidad, irrenunciabilidad de la competencia, buena fe y confianza legítima, cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones. Regula también los órganos administrativos, sus clases, requisitos de creación y principios de funcionamiento de los órganos colegiados.

El Título Preliminar de la ley incorpora los principios de intervención de las Administraciones Públicas para la realización de actividades, recogiendo los principios de necesidad y proporcionalidad. La ley regula además el sector público institucional: organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias estatales y otros entes del sector público.

Datos clave

• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
• Deroga la Ley 30/1992 (RJAP-PAC) en lo relativo al régimen de las Administraciones
• Principios de intervención: necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad (art. 4)
• Tipos de entes del sector público institucional: organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias estatales, autoridades administrativas independientes
• Convenios administrativos: regulados en el Título III de la Ley 40/2015

La Constitución diseña un modelo parlamentario en el que el Gobierno nace de la confianza del Congreso de los Diputados y se mantiene en tanto no le sea retirada. La investidura del Presidente del Gobierno exige la mayoría absoluta del Congreso en primera votación, o mayoría simple en segunda vuelta celebrada cuarenta y ocho horas después. Si ningún candidato obtiene la confianza, se disuelven las Cortes y se convocan nuevas elecciones.

El control parlamentario del Gobierno se ejerce mediante preguntas orales y escritas, interpelaciones, comisiones de investigación, y las mociones de censura y de confianza. La moción de censura, de naturaleza constructiva, requiere la firma de una décima parte de los diputados y debe incluir un candidato alternativo a la Presidencia; para prosperar necesita la mayoría absoluta del Congreso.

Los Presupuestos Generales del Estado son elaborados por el Gobierno y aprobados por las Cortes, siendo este uno de los instrumentos más importantes de la relación entre ambos poderes. Si las Cortes rechazan el proyecto de ley de Presupuestos, se prorrogan automáticamente los del ejercicio anterior.

Datos clave

• Investidura: mayoría absoluta en 1.ª votación; mayoría simple en 2.ª (art. 99 CE)
• Si no hay investidura en 2 meses desde 1.ª votación: disolución automática de las Cortes
• Moción de censura: constructiva, mayoría absoluta del Congreso, art. 113 CE
• Cuestión de confianza: mayoría simple del Congreso, art. 112 CE
• Prórroga de Presupuestos: automática si no son aprobados antes del 1 de enero del ejercicio

El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno, regulado en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril. Su función principal es emitir dictámenes, de carácter preceptivo o facultativo, sobre los asuntos que le somete el Ejecutivo. Los dictámenes del Consejo de Estado no son vinculantes, pero tienen gran autoridad jurídica y deben ser tenidos en cuenta por el órgano consultante.

La consulta al Consejo de Estado es preceptiva en un amplio elenco de materias: anteproyectos de ley orgánica y de reforma constitucional, proyectos de reglamentos ejecutivos de las leyes, recursos de inconstitucionalidad, revisiones de oficio de actos administrativos en determinados supuestos, y otros asuntos expresamente previstos en la ley. Cuando el Gobierno no sigue el criterio del Consejo de Estado, debe razonar su apartamiento.

Junto al Consejo de Estado, el Gobierno cuenta con otros órganos de asesoramiento especializado como el Consejo Económico y Social, la Abogacía General del Estado —que presta el asesoramiento jurídico a la Administración General del Estado— y los órganos de asesoramiento técnico de los distintos departamentos ministeriales.

Datos clave

• Consejo de Estado: supremo órgano consultivo del Gobierno (art. 107 CE)
• Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado
• Dictámenes: preceptivos o facultativos; nunca vinculantes
• Materias de dictamen preceptivo: anteproyectos de ley orgánica, reglamentos ejecutivos, revisiones de oficio en ciertos casos
• Abogacía General del Estado: asesoramiento jurídico y defensa en juicio de la AGE