Tema 9 — La organización territorial del Estado

El Título VIII de la Constitución Española de 1978, rubricado "De la organización territorial del Estado", abarca los artículos 137 a 158 y establece el modelo de distribución del poder en el territorio. Es uno de los títulos más extensos y políticamente relevantes de la norma fundamental, pues diseña un Estado compuesto que supera el centralismo franquista sin abrazar el federalismo clásico.

El artículo 137 proclama que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas que gocen de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Esta autonomía no equivale a soberanía: las entidades territoriales actúan dentro del ordenamiento constitucional y bajo el principio de unidad indisoluble de la Nación española, consagrado en el artículo 2.

El modelo resultante se ha denominado doctrinalmente "Estado de las Autonomías", una fórmula flexible y abierta que la propia Constitución no cierra desde el inicio, sino que encomienda al proceso autonómico y a los Estatutos de Autonomía que cada territorio elabore. Esta apertura ha sido fuente de riqueza institucional pero también de tensiones interpretativas.

Datos clave

• Título VIII: arts. 137 a 158 CE
• Art. 137: municipios, provincias y CC. AA. con autonomía
• Art. 2: unidad de la Nación e identidades regionales
• Modelo: "Estado de las Autonomías" (fórmula abierta)
• La autonomía territorial no equivale a soberanía

El municipio es la entidad local básica de la organización territorial española, reconocida en el artículo 140 de la Constitución, que garantiza su autonomía y la otorga a los Ayuntamientos. El gobierno y la administración municipal corresponden al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales; estos últimos son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto. El Alcalde es elegido por y entre los Concejales.

La Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril) desarrolla la organización y competencias municipales. Reconoce personalidad jurídica plena al municipio y le atribuye competencias propias en materias como urbanismo, medio ambiente urbano, abastecimiento de agua, recogida de residuos, alumbrado público, cementerios, servicios sociales y policía local, entre otras.

La reforma introducida por la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local modificó el reparto competencial para evitar duplicidades y garantizar la estabilidad presupuestaria. Los municipios de menos de 5.000 habitantes pueden ver prestados determinados servicios mínimos por las Diputaciones Provinciales.

Datos clave

• Art. 140 CE: autonomía municipal, gobierno por Ayuntamiento
• Concejales: elegidos por sufragio universal directo
• Alcalde: elegido por y entre los Concejales
• Ley 7/1985 LBRL: norma básica del régimen local
• Ley 27/2013: racionalización y sostenibilidad local
• Servicios mínimos obligatorios varían según población

La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y que tiene por finalidad garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales. El artículo 141 de la Constitución la define como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado y encomienda su gobierno y administración a las Diputaciones Provinciales.

Las Diputaciones Provinciales están formadas por el Presidente y los Diputados. Los Diputados no se eligen directamente por los ciudadanos: son designados por los partidos políticos con representación en los Ayuntamientos de la provincia, mediante un sistema de elección de segundo grado regulado en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. El Presidente es elegido por y entre los Diputados.

En los territorios insulares existen entidades equivalentes: los Cabildos Insulares en Canarias y los Consejos Insulares en Baleares. En el País Vasco las Juntas Generales y las Diputaciones Forales tienen una naturaleza especial amparada en la disposición adicional primera de la CE, que protege los derechos históricos de los territorios forales. Navarra, por su parte, cuenta con el régimen foral actualizado mediante la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral (LORAFNA) de 1982.

Datos clave

• Art. 141 CE: la provincia agrupa municipios
• Diputados: elección indirecta (segundo grado)
• Presidente de Diputación: elegido por y entre Diputados
• Cabildos: Canarias; Consejos Insulares: Baleares
• Disp. Adicional 1.ª CE: protege derechos históricos forales
• LORAFNA 1982: régimen foral de Navarra

Las Comunidades Autónomas (CC. AA.) son la expresión más característica del Estado de las Autonomías. Se constituyen por iniciativa de los territorios que cumplan los requisitos del artículo 143 o del artículo 151 de la CE, procedimientos que condicionaban originalmente el techo competencial inicial. Hoy existen 17 CC. AA. y 2 ciudades autónomas (Ceuta y Melilla), cada una gobernada por sus propias instituciones.

Las instituciones autonómicas habituales son una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal (denominada de forma diferente en cada comunidad: Parlament, Cortes, Junta General, Les Corts, etc.), un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y un Presidente que lo dirige y representa a la comunidad. También existe un Tribunal Superior de Justicia como máximo órgano judicial en su territorio.

El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. Según el artículo 147 CE, es elaborado por una asamblea de parlamentarios del territorio, negociado con las Cortes Generales y aprobado mediante Ley Orgánica. El Estatuto define el territorio, la denominación, las instituciones propias y las competencias asumidas. Solo puede reformarse mediante el procedimiento que el propio Estatuto establezca.

Datos clave

• 17 CC. AA. + 2 ciudades autónomas (Ceuta y Melilla)
• Art. 143 CE: vía ordinaria de acceso a la autonomía
• Art. 151 CE: vía especial (acceso rápido a mayor techo competencial)
• Art. 147 CE: Estatuto aprobado por Ley Orgánica
• Instituciones: Asamblea, Presidente, Consejo de Gobierno, TSJ
• TSJ: máximo órgano judicial en el territorio autonómico

La autonomía local es un principio garantizado por la Constitución en sus artículos 137, 140 y 141, que asegura a los municipios y provincias un núcleo irrenducible de autogobierno en la gestión de sus intereses. El Tribunal Constitucional ha elaborado la doctrina de la "garantía institucional", según la cual el legislador no puede suprimir ni vaciar de contenido esencial a las entidades locales, aunque sí puede concretar y limitar sus competencias.

La autonomía local se proyecta en tres dimensiones: organizativa (las entidades locales se dan sus propias normas de organización interna), funcional (ejercen competencias propias sin sujeción jerárquica al Estado o a las CC. AA., salvo control de legalidad) y financiera (tienen haciendas propias con tributos y participación en los ingresos del Estado, ex art. 142 CE).

El principio de subsidiariedad, incorporado al ordenamiento español a través de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, ratificada por España, refuerza la autonomía local al reclamar que las decisiones se adopten en el nivel más cercano al ciudadano. Esta carta exige que las competencias sean plenas y completas y que las entidades locales puedan adaptar su ejercicio a las condiciones locales.

Datos clave

• Arts. 137, 140 y 141 CE: autonomía local
• Art. 142 CE: suficiencia financiera de las entidades locales
• Doctrina de la garantía institucional: TC
• Carta Europea de Autonomía Local: 1985, ratificada por España
• Autonomía local: organizativa, funcional y financiera
• Sin sujeción jerárquica; control de legalidad admisible

El artículo 148 de la Constitución enumera las materias sobre las que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias. Se trata de una lista de 22 materias que abarca aspectos como la ordenación del territorio y urbanismo, la agricultura y ganadería, la pesca en aguas interiores, el fomento del desarrollo económico regional, la artesanía, el turismo, el deporte y el ocio, o la asistencia social.

El artículo 149 fija las competencias exclusivas del Estado, materias sobre las que el legislador estatal tiene reserva total o compartida. Incluyen, entre otras, la regulación de las condiciones básicas de igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos, la legislación laboral, el régimen jurídico de las Administraciones Públicas, la hacienda general, la Seguridad Social, las bases del régimen minero y energético, o la legislación procesal.

El apartado 3 del artículo 149 establece la cláusula residual: las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las CC. AA., si así lo prevén sus Estatutos; las materias no asumidas por estatuto corresponderán al Estado. Además, el Derecho estatal actúa como supletorio del autonómico en todo caso.

Datos clave

• Art. 148 CE: 22 materias asumibles por las CC. AA.
• Art. 149 CE: competencias exclusivas del Estado
• Art. 149.3 CE: cláusula residual a favor del Estado
• Derecho estatal: supletorio del autonómico
• Competencias exclusivas autonómicas vs. legislación básica estatal
• Legislación laboral: competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.7.ª)

El artículo 155 de la Constitución prevé un mecanismo de control extraordinario del Estado sobre las Comunidades Autónomas, concebido para situaciones excepcionales en las que una Comunidad incumpla gravemente las obligaciones constitucionales o legales o atente de manera grave contra el interés general de España. Es una cláusula de garantía del Estado unitario dentro del Estado autonómico.

El procedimiento se activa a propuesta del Gobierno, previa advertencia al Presidente de la Comunidad Autónoma afectada. Si esta no adopta las medidas necesarias, el Gobierno puede solicitarle al Senado la autorización para adoptar las medidas que sean necesarias para obligar a la Comunidad al cumplimiento forzoso o para la protección del interés general. El Senado debe autorizarlo por mayoría absoluta.

Este precepto se aplicó por primera vez en octubre de 2017 en relación con Cataluña, tras la declaración unilateral de independencia. El Gobierno aprobó las medidas de intervención y el Senado las autorizó por mayoría absoluta. La aplicación generó un intenso debate constitucional sobre el alcance y los límites del precepto, que había permanecido inactivo durante casi cuarenta años desde la promulgación de la Constitución.

Datos clave

• Art. 155 CE: control extraordinario sobre CC. AA.
• Causa: incumplimiento grave de obligaciones o atentado al interés general
• Procedimiento: Gobierno propone, previo requerimiento al Presidente autonómico
• Autorización: Senado por mayoría absoluta
• Primera aplicación: octubre 2017 (Cataluña)
• No suspende el Estatuto; limita o sustituye el ejercicio de competencias

El modelo de financiación de las Comunidades Autónomas se sustenta en el artículo 156 de la Constitución, que reconoce su autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Las CC. AA. de régimen común se rigen por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), mientras que el País Vasco y Navarra disponen de concierto y convenio económico, respectivamente.

Los instrumentos de solidaridad interterritorial incluyen el Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2 CE), destinado a corregir desequilibrios económicos entre los territorios, y las asignaciones complementarias del Presupuesto del Estado (art. 158.1 CE). El FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional) también actúa como mecanismo de convergencia.

Las CC. AA. tienen capacidad normativa sobre algunos tributos cedidos por el Estado (IRPF, IVA, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Patrimonio, etc.) en los términos que fija la LOFCA y la legislación de cesión de tributos. Esta corresponsabilidad fiscal es un elemento central del modelo que busca vincular el gasto público autonómico a la capacidad recaudatoria propia.

Datos clave

• Art. 156 CE: autonomía financiera, coordinación y solidaridad
• LOFCA: financia a CC. AA. de régimen común
• Concierto económico: País Vasco; Convenio: Navarra
• Art. 158.2 CE: Fondo de Compensación Interterritorial
• Tributos cedidos: IRPF, IVA, Sucesiones, Patrimonio, etc.
• Principio de solidaridad: eje del sistema de nivelación