Tema 3 — Las Cortes Generales

Las Cortes Generales son el órgano legislativo central del Estado español y representan al pueblo español, depositario de la soberanía nacional según el artículo 1.2 de la Constitución. Se regulan fundamentalmente en el Título III de la Constitución (arts. 66 a 96). Están formadas por dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado, lo que configura un sistema bicameral.

El bicameralismo español es de carácter imperfecto o asimétrico, porque el peso institucional de las dos Cámaras no es equivalente. El Congreso de los Diputados tiene preeminencia sobre el Senado en materia legislativa, en la investidura del Presidente del Gobierno, en la concesión de confianza o la moción de censura y, en general, en el control del ejecutivo. El Senado desempeña un papel más relevante en cuestiones que afectan a la organización territorial del Estado.

Ambas Cámaras gozan de autonomía organizativa: aprueban sus propios reglamentos —cuya constitucionalidad puede ser fiscalizada por el TC—, eligen a sus respectivos presidentes y mesas, elaboran sus presupuestos y organizan sus servicios. Las Cortes Generales son inviolables, y ningún poder del Estado puede disolverlas ni interferir en su funcionamiento fuera de los cauces previstos en la Constitución, salvo la disolución por el Presidente del Gobierno en los términos del artículo 115.

Datos clave

• Título III CE (arts. 66-96): sede constitucional de las Cortes Generales
• Representan al pueblo español; inviolables
• Bicameralismo imperfecto o asimétrico: predominio del Congreso
• Autonomía organizativa: reglamentos propios, presupuesto autónomo
• Posibilidad de disolución por el Presidente del Gobierno (art. 115 CE)

El Congreso de los Diputados se compone de un mínimo de trescientos y un máximo de cuatrocientos diputados. En la práctica, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) fija el número en trescientos cincuenta. Los diputados son elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto para un mandato de cuatro años o hasta la disolución anticipada de la Cámara.

La circunscripción electoral es la provincia, con un mínimo de dos diputados por provincia (Ceuta y Melilla eligen uno cada una). Los escaños restantes se distribuyen entre las circunscripciones en proporción a su población. El sistema de reparto de escaños es proporcional y utiliza la fórmula D'Hondt, con un umbral mínimo del 3 % de los votos válidos emitidos en la circunscripción para acceder al reparto.

El Congreso está dirigido por su Presidente, que ostenta la representación de la Cámara, mantiene el orden en los debates y ejercita las competencias administrativas y de orden interno. La Mesa del Congreso, presidida por el Presidente, está integrada también por cuatro vicepresidentes y cuatro secretarios. La Junta de Portavoces, formada por los portavoces de cada grupo parlamentario, coordina los trabajos de la Cámara junto con la Mesa y la Presidencia.

Datos clave

• 350 diputados (mínimo 300, máximo 400, según la CE)
• Mandato de 4 años; sufragio universal, igual, libre, directo y secreto
• Circunscripción provincial; mínimo 2 diputados por provincia (1 en Ceuta y Melilla)
• Sistema proporcional D'Hondt con umbral del 3 % en la circunscripción
• Mesa: Presidente + 4 vicepresidentes + 4 secretarios

El Senado es definido por el artículo 69 de la Constitución como la Cámara de representación territorial. Sin embargo, en la práctica, su composición no refleja plenamente ese principio, lo que ha generado un debate doctrinal sobre la conveniencia de una reforma constitucional que refuerce su carácter territorial. El Senado se compone de senadores elegidos directamente y de senadores designados por las Comunidades Autónomas.

Los senadores de elección directa son elegidos en las circunscripciones provinciales: cuatro por cada provincia peninsular, tres por Gran Canaria, Mallorca y Tenerife, dos por Ceuta y dos por Melilla, y uno por cada una de las islas o agrupaciones de islas menores (Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma). El mandato de los senadores elegidos directamente es también de cuatro años.

Cada Comunidad Autónoma designa además un senador y uno más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Estos senadores son elegidos por la Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma conforme al procedimiento que establezca su estatuto de autonomía, y su mandato está ligado al de la asamblea que los designó. La composición total del Senado varía en función de la población de las Comunidades Autónomas, situándose habitualmente en torno a los 265 senadores.

Datos clave

• Art. 69 CE: Senado = Cámara de representación territorial
• Senadores de elección directa: 4 por provincia peninsular; cifras distintas en islas y ciudades autónomas
• Senadores autonómicos: 1 por CA + 1 por cada millón de habitantes
• Senadores autonómicos elegidos por las asambleas legislativas de cada CA
• Total habitual: ~265 senadores (varía según población)

Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban los Presupuestos Generales del Estado, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que la Constitución les atribuye (art. 66.2 CE). Esta triple función —legislar, presupuestar y controlar— resume la esencia del papel parlamentario en un sistema de democracia representativa.

La función de control del Gobierno se materializa en instrumentos muy variados: las preguntas orales y escritas dirigidas a los miembros del Gobierno, las interpelaciones, las comparecencias ministeriales, las comisiones de investigación y la solicitud de información y documentación. El Congreso cuenta además con los mecanismos de control más intensos: la moción de censura (art. 113), que debe ser constructiva y proponer un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno, y la cuestión de confianza (art. 112), planteada por el propio Presidente.

Las Cortes aprueban los Presupuestos Generales del Estado cada año. Si el Gobierno no presenta el proyecto en tiempo y forma, los presupuestos del ejercicio anterior se prorrogan automáticamente. La aprobación del proyecto parte del Congreso y luego pasa al Senado, que puede presentar enmiendas o vetarlo por mayoría absoluta, si bien el Congreso puede levantar el veto con mayoría absoluta o, transcurridos dos meses, con mayoría simple.

Datos clave

• Art. 66.2: funciones de las Cortes = potestad legislativa + aprobación de presupuestos + control del Gobierno
• Moción de censura (art. 113): constructiva, debe incluir candidato alternativo
• Cuestión de confianza (art. 112): planteada por el Presidente del Gobierno
• Presupuestos: proyecto del Gobierno; si no se aprueba, se prorrogan los anteriores
• Veto del Senado al presupuesto: levantado por el Congreso (mayoría absoluta o mayoría simple tras 2 meses)

La elaboración de las leyes es la función más característica de las Cortes Generales. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno (proyectos de ley), al Congreso y al Senado (proposiciones de ley), a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y, en los términos del artículo 87.3, a los ciudadanos mediante la iniciativa legislativa popular (con el requisito de 500.000 firmas acreditadas).

El procedimiento legislativo ordinario comienza en el Congreso con la presentación y publicación del proyecto o proposición, el debate de totalidad, el trabajo en Comisión con posibilidad de presentar enmiendas al articulado, la aprobación del dictamen por el Pleno y la remisión al Senado. El Senado dispone de dos meses para aprobar el texto, introducir enmiendas o vetarlo por mayoría absoluta. Si introduce enmiendas, el texto vuelve al Congreso, que puede aceptarlas o rechazarlas. Si el Senado veta el proyecto, el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta inmediatamente o por mayoría simple transcurridos dos meses.

Una vez aprobada por ambas Cámaras, la ley es sancionada por el Rey en el plazo de quince días, promulgada y publicada en el Boletín Oficial del Estado. La promulgación real es un acto reglado —el Rey no tiene poder de veto— y la ley entra en vigor a los veinte días de su publicación en el BOE salvo que ella misma disponga otra cosa (vacatio legis).

Datos clave

• Iniciativa legislativa popular: 500.000 firmas
• Senado: 2 meses para pronunciarse; veto por mayoría absoluta
• Congreso levanta veto del Senado: mayoría absoluta inmediatamente, o mayoría simple tras 2 meses
• Sanción real: 15 días; sin poder de veto del Monarca
• Vacatio legis general: 20 días salvo disposición contraria

La Constitución distingue varias categorías de normas con rango de ley. Las leyes orgánicas son las que mayor protección formal tienen: se exigen para el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, la aprobación de los estatutos de autonomía, el régimen electoral general y los demás casos previstos en la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación requiere mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto.

Las leyes ordinarias se aprueban por mayoría simple y regulan las materias que la Constitución no reserva a ley orgánica u otra fuente especial. Existen también leyes especiales por razón de su procedimiento: las leyes de bases (que delegan en el Gobierno la elaboración de un texto articulado) y los textos refundidos (que consolidan normas preexistentes previa autorización de las Cortes).

El Gobierno puede dictar normas con rango de ley en dos supuestos. En casos de extraordinaria y urgente necesidad puede aprobar decretos-ley, que son disposiciones provisionales sometidas a convalidación o derogación por el Congreso en el plazo de treinta días y que no pueden afectar a determinadas materias reservadas. Cuando las Cortes delegan en el Gobierno la regulación de una materia, este la desarrolla mediante decretos legislativos, que pueden adoptar la forma de texto articulado (si la delegación es mediante ley de bases) o de texto refundido (si la delegación es para refundir varios textos).

Datos clave

• Ley orgánica: mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto
• Materias de ley orgánica: derechos fundamentales, estatutos de autonomía, régimen electoral general
• Decreto-ley: extraordinaria y urgente necesidad; convalidado o derogado por el Congreso en 30 días
• Decreto legislativo: delegación de las Cortes; texto articulado o texto refundido
• Ley ordinaria: mayoría simple

Las Cortes Generales articulan gran parte de su trabajo a través de las comisiones parlamentarias, que pueden ser permanentes o no permanentes. Las comisiones permanentes son las que se constituyen al comienzo de cada legislatura y subsisten durante toda ella; las no permanentes o especiales se crean para un cometido específico y se disuelven al cumplirlo. Existen también comisiones mixtas, integradas por diputados y senadores, para materias de interés común a ambas Cámaras.

Las comisiones permanentes pueden tener competencia legislativa plena cuando así lo acuerda el Pleno, salvo para los proyectos de reforma constitucional, los estatutos de autonomía, las leyes orgánicas, la Ley de Presupuestos y aquellos otros que el Pleno reserve para sí. En la mayoría de los casos, sin embargo, el trabajo de las comisiones tiene carácter preparatorio y el Pleno aprueba el texto definitivo.

Los grupos parlamentarios son los bloques organizados en los que se agrupan los diputados y senadores según su afinidad política. Tienen una asignación económica del presupuesto de las Cámaras para su funcionamiento y tienen preferencia en los debates, en la designación de ponencias y en la representación en los órganos de la Cámara. En el Congreso, para constituir un grupo parlamentario se necesita un mínimo de quince diputados o cinco si representan al menos el 15 % de los votos obtenidos en la circunscripción.

Datos clave

• Comisiones permanentes: constituidas al inicio de legislatura; pueden tener competencia legislativa plena
• Comisiones no permanentes: para un cometido concreto; se disuelven al cumplirlo
• Comisiones mixtas: diputados + senadores para materias de interés común
• Grupo parlamentario en el Congreso: mínimo 15 diputados, o 5 con el 15 % de votos en la circunscripción
• Grupos con asignación presupuestaria y representación preferente en los órganos

La Diputación Permanente es el órgano que vela por los poderes de las Cámaras cuando estas no están reunidas, es decir, entre períodos de sesiones o en los casos de disolución. Está presidida por el Presidente de la Cámara respectiva y está integrada por un mínimo de veintiún miembros. Tiene competencia para convalidar los decretos-ley aprobados por el Gobierno durante el período de receso del Congreso, para conocer de los estados de excepción y sitio, y para ejercer las demás competencias de las Cámaras cuando estas no están reunidas.

Los parlamentarios (diputados y senadores) gozan de dos prerrogativas constitucionales fundamentales: la inviolabilidad, que les protege de cualquier responsabilidad jurídica por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones; y la inmunidad, que impide su detención salvo en caso de flagrante delito y exige el suplicatorio de la Cámara para ser procesados ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

Además de las prerrogativas, los parlamentarios tienen el deber de asistir a las sesiones plenarias y a las reuniones de las comisiones de las que formen parte. Su mandato es representativo, no imperativo, lo que significa que no están vinculados por instrucciones de sus electores y que el voto es personal e indelegable. La pérdida del acta de diputado o senador puede producirse por sentencia judicial firme que conlleve inhabilitación, por la imposición de sanciones graves y por otros supuestos previstos en los reglamentos parlamentarios.

Datos clave

• Diputación Permanente: mínimo 21 miembros; vela por poderes de la Cámara entre períodos o tras disolución
• Competencia para convalidar decretos-ley en período de receso
• Inviolabilidad: sin responsabilidad por opiniones y votos en funciones
• Inmunidad: prohibición de detención salvo flagrante delito; suplicatorio para procesamiento
• Mandato representativo, no imperativo; voto personal e indelegable