Tema 7 — La transparencia y el acceso a la información pública (Ley 19/2013)

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos. La ley responde a la necesidad de modernizar la relación entre ciudadanía y poder público y de combatir la corrupción mediante la apertura informativa.

El ámbito subjetivo de la Ley 19/2013 es muy amplio: incluye la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas y locales, las entidades del sector público institucional (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias), el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial y otros órganos constitucionales y estatutarios respecto de sus actividades sujetas a Derecho administrativo. También se aplica a los partidos políticos, organizaciones sindicales y asociaciones empresariales cuando reciban subvenciones públicas superiores a 100.000 euros anuales o cuando al menos el 40% de sus ingresos anuales procedan de fondos públicos.

Datos clave

• Ley 19/2013, de 9 de diciembre: en vigor desde el 10 de diciembre de 2014 para la AGE
• Ámbito: AGE, CCAA, EELL, sector público institucional, órganos constitucionales
• Partidos, sindicatos y patronales: obligados si reciben más de 100.000 euros en subvenciones o el 40% de sus ingresos son fondos públicos
• Portal de la Transparencia: portal.gob.es/transparencia (plataforma de publicidad activa de la AGE)
• Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: órgano supervisor creado por la Ley 19/2013

La publicidad activa es la obligación de las entidades incluidas en el ámbito de la Ley 19/2013 de publicar de manera proactiva información relevante sobre su organización, actividad y gestión económica, sin necesidad de que la ciudadanía la solicite. Este mecanismo garantiza que el ciudadano disponga de información actualizada y accesible para conocer cómo actúan los poderes públicos.

La ley distingue tres grandes bloques de información objeto de publicidad activa: información institucional, organizativa y de planificación (estructura organizativa, funciones, normativa aplicable, planes y programas), información de relevancia jurídica (directrices, circulares, anteproyectos de ley, proyectos de reglamento, documentos de tramitación normativa) e información económica, presupuestaria y estadística (contratos, convenios, subvenciones, presupuesto, cuentas anuales, retribuciones de altos cargos).

La información debe publicarse en el Portal de la Transparencia de manera clara, estructurada y entendible para los ciudadanos, y debe permanecer accesible durante el tiempo en que tenga vigencia la información publicada y, como mínimo, durante el período señalado en la ley.

Datos clave

• Publicidad activa: arts. 5-11 de la Ley 19/2013
• Tres bloques: información institucional/organizativa/planificación; información de relevancia jurídica; información económica/presupuestaria/estadística
• Portal de la Transparencia: plataforma de la AGE para publicidad activa
• Información sobre retribuciones de altos cargos: obligatoria (art. 8.1.f)
• Contratos: publicación obligatoria de los formalizados (art. 8.1.a)

El artículo 12 de la Ley 19/2013 reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en la ley. Este derecho tiene naturaleza de derecho subjetivo y puede ejercerse por cualquier persona, física o jurídica, nacional o extranjera, sin necesidad de justificar el motivo de la solicitud. La gratuidad del acceso es la regla general, aunque puede cobrarse por la expedición de copias o la transposición a formatos diferentes.

La solicitud de acceso puede presentarse a través del Portal de la Transparencia, de las oficinas de asistencia en materia de registros o por cualquier otro medio previsto en la Ley 39/2015. La solicitud debe identificar la información que se solicita y los datos de contacto del solicitante; no es necesario motivarla, aunque la motivación puede ser tenida en cuenta al resolver.

El plazo para resolver y notificar la resolución es de un mes, ampliable por otro mes en casos de gran volumen o complejidad. El silencio administrativo es negativo: si la Administración no resuelve en plazo, la solicitud se entiende desestimada. La resolución puede ser favorable, denegatoria o estimatoria parcial.

Datos clave

• Derecho de acceso: art. 12 Ley 19/2013; cualquier persona, sin necesidad de motivar
• Plazo de resolución: 1 mes, ampliable a 2 meses en casos complejos
• Silencio administrativo: negativo (desestimación por silencio)
• Gratuidad: regla general; se puede cobrar por expedición de copias o cambio de formato
• Presentación: Portal de la Transparencia, registro, o cualquier medio de la Ley 39/2015

El derecho de acceso a la información pública no es ilimitado. El artículo 14 de la Ley 19/2013 establece un catálogo de límites que permiten denegar o restringir el acceso a determinadas informaciones cuando su divulgación pueda causar un perjuicio a bienes jurídicos de especial relevancia. Estos límites deben aplicarse de forma motivada y proporcional, y en ningún caso de manera absoluta o automática.

Los límites previstos son: la seguridad nacional; la defensa; las relaciones exteriores; la seguridad pública; la prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios; la igualdad de las partes en procesos judiciales y la tutela judicial efectiva; las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control; los intereses económicos y comerciales; la política económica y monetaria; el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial; la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión; y la protección del medio ambiente.

Cuando la información solicitada pueda afectar a varios de estos límites, la Administración debe realizar un test de daño y un test de interés público, valorando si el perjuicio que causaría la divulgación es superior al interés que justifica el acceso.

Datos clave

• Límites al acceso: art. 14 Ley 19/2013 (lista cerrada de 12 causas)
• Aplicación: motivada, proporcional y no automática
• Test de daño: valorar si la divulgación causa perjuicio real al bien jurídico protegido
• Test de interés público: ponderar el perjuicio frente al interés en la divulgación
• Información parcialmente afectada: acceso parcial, omitiendo la parte protegida (art. 16)

Uno de los aspectos más complejos del régimen de acceso a la información es la concurrencia con el derecho fundamental a la protección de datos personales, reconocido en el artículo 18.4 de la Constitución y regulado por el Reglamento General de Protección de Datos de la UE (RGPD) y la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

El artículo 15 de la Ley 19/2013 establece una ponderación escalonada según la naturaleza de los datos. Si la información solicitada contiene datos especialmente protegidos (categorías especiales en el RGPD: datos sobre ideología, afiliación sindical, religión, creencias, origen racial, salud o vida sexual), la regla general es la denegación salvo que el afectado haya consentido expresamente. Para datos meramente identificativos en el contexto del ejercicio de funciones públicas, el acceso se admite con mayor facilidad. Para el resto de datos, la Administración debe ponderar el interés público en el acceso frente al derecho a la privacidad del afectado.

La consulta a la Agencia Española de Protección de Datos puede realizarse cuando la solicitud de acceso presente dudas sobre su compatibilidad con la normativa de protección de datos, y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado criterios orientadores para facilitar esta ponderación.

Datos clave

• Art. 15 Ley 19/2013: ponderación entre transparencia y protección de datos
• Datos especialmente protegidos (art. 9 RGPD): regla general de denegación
• Datos de funciones públicas: acceso facilitado cuando son relevantes para el cargo
• RGPD: Reglamento (UE) 2016/679, de 27 de abril de 2016
• LOPDGDD: Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre

Cuando la solicitud de acceso a la información es denegada, estimada de forma parcial o no resuelta en plazo, el solicitante puede interponer una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). Esta reclamación, regulada en el artículo 24 de la Ley 19/2013, es un recurso alternativo y potestativo que puede ejercerse antes o en lugar del recurso contencioso-administrativo, pero no simultáneamente con él.

El plazo para interponer la reclamación ante el CTBG es de un mes contado desde la notificación de la resolución denegatoria, desde la finalización del plazo para resolver sin que se haya dictado resolución expresa, o desde la notificación de la resolución del recurso de reposición interpuesto contra la denegación. El CTBG tiene el plazo de tres meses para resolver la reclamación; si no lo hace, la reclamación se entiende desestimada.

La resolución del CTBG es vinculante para los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 19/2013, y puede ser impugnada ante la Audiencia Nacional mediante recurso contencioso-administrativo cuando sea dictada contra la Administración General del Estado.

Datos clave

• Reclamación ante CTBG: art. 24 Ley 19/2013; alternativa al recurso contencioso-administrativo
• Plazo para reclamar: 1 mes desde la notificación o desde el silencio
• Plazo del CTBG para resolver: 3 meses; silencio = desestimación
• Resolución del CTBG: vinculante para la Administración
• Impugnación de resoluciones del CTBG: recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) es un organismo público independiente creado por la Ley 19/2013, adscrito al Ministerio de Hacienda aunque con plena autonomía funcional. Su misión principal es promover la transparencia en la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno.

El CTBG se compone de un Presidente, elegido por las Cortes Generales por mayoría de tres quintos del Congreso de los Diputados, con un mandato de cinco años no renovable, lo que refuerza su independencia. También forman parte del Consejo representantes del Congreso, el Senado, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la Agencia Española de Protección de Datos, la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Entre las funciones del CTBG destacan: resolver las reclamaciones presentadas contra las resoluciones en materia de acceso a la información de los sujetos de la AGE, emitir informes y recomendaciones, promover la cultura de la transparencia y elaborar un informe anual sobre el cumplimiento de la ley.

Datos clave

• CTBG: organismo independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda (Ley 19/2013, art. 33)
• Presidente del CTBG: elegido por el Congreso por mayoría de 3/5; mandato de 5 años no renovable
• Funciones: resolver reclamaciones, velar por publicidad activa, informes anuales
• Informe anual: remitido a las Cortes Generales y publicado
• No tiene competencias sobre información clasificada como secreta

El Título II de la Ley 19/2013 establece el régimen de infracciones y sanciones aplicable a los altos cargos de la Administración General del Estado, con el objetivo de garantizar que el ejercicio del poder público se ajuste a los principios de legalidad, integridad y buena gestión. Se trata de un régimen sancionador especial que complementa las previsiones generales del Código Penal y de la legislación sobre incompatibilidades y conflictos de intereses.

Las infracciones se clasifican en dos ámbitos: infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria (como comprometer gasto público sin crédito disponible o incumplir las obligaciones de rendición de cuentas) e infracciones en materia de conflicto de intereses (como incumplir las obligaciones de abstención o vulnerar las limitaciones post-mandato). Dentro de cada ámbito se distinguen infracciones muy graves, graves y leves.

Las sanciones previstas incluyen la destitución en los cargos públicos que el infractor pudiera ostentar, la no percepción de pensión indemnizatoria prevista para el cese en el cargo, la prohibición de ser nombrado para cargos de alta responsabilidad durante un período determinado, y la publicación en el BOE de la sanción impuesta como medida de transparencia y ejemplaridad pública.

Datos clave

• Ley 19/2013, Título II (arts. 25-31): buen gobierno
• Dos ámbitos de infracciones: gestión económico-presupuestaria y conflicto de intereses
• Infracciones: muy graves, graves y leves
• Sanciones: destitución, pérdida de pensión de cese, inhabilitación para cargos, publicación en BOE
• Prescripción: infracciones muy graves (5 años), graves (3 años), leves (1 año)