Tema 6 — El Gobierno Abierto y el buen gobierno

El Gobierno Abierto es un modelo de gestión pública que propugna una relación más transparente, participativa y colaborativa entre la Administración y la ciudadanía. Su origen moderno se sitúa en la iniciativa de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP), puesta en marcha en 2011 con la adhesión inicial de ocho países, entre ellos España. La OGP exige a sus miembros la elaboración y publicación de planes de acción bienales con compromisos concretos en materia de apertura gubernamental.

El Gobierno Abierto se articula en torno a tres pilares fundamentales, que la doctrina internacional y los planes de acción españoles recogen de forma consistente: transparencia (publicar información y rendir cuentas), participación ciudadana (involucrar a la sociedad en la toma de decisiones) y colaboración (co-producir políticas y servicios con ciudadanos, sector privado y otras entidades). A estos tres pilares algunos marcos añaden un cuarto: la rendición de cuentas o accountability.

En el contexto español, el Gobierno Abierto encuentra su expresión normativa más importante en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en los sucesivos planes de Gobierno Abierto elaborados por la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial.

Datos clave

• Open Government Partnership (OGP) fundada en 2011
• 3 pilares clásicos: transparencia, participación ciudadana, colaboración
• 4.º pilar en algunos marcos: rendición de cuentas (accountability)
• España: miembro fundador de la OGP
• Principal norma española: Ley 19/2013, de 9 de diciembre

La transparencia es el eje central del Gobierno Abierto y consiste en la obligación de los poderes públicos de poner a disposición de la ciudadanía información sobre su organización, actividad, gestión económica y normativa aplicable. En el modelo de Gobierno Abierto la transparencia va más allá del cumplimiento formal de obligaciones legales: aspira a que la información sea comprensible, reutilizable y esté disponible en formatos abiertos.

La transparencia activa —publicación proactiva de información por parte de las Administraciones sin necesidad de solicitud— y la transparencia pasiva —respuesta a solicitudes de acceso a la información— son las dos manifestaciones principales de este principio. La Ley 19/2013 regula ambas dimensiones bajo las categorías de publicidad activa y derecho de acceso a la información pública.

La apertura de datos (open data) es la vertiente técnica de la transparencia: consiste en publicar la información pública en formatos reutilizables, legibles por máquinas y bajo licencias abiertas, de modo que ciudadanos, empresas y organizaciones puedan explotarla para crear valor económico y social.

Datos clave

• Transparencia activa: publicación proactiva sin necesidad de solicitud (publicidad activa)
• Transparencia pasiva: respuesta a solicitudes de acceso (derecho de acceso)
• Open data: datos en formatos reutilizables, legibles por máquinas, bajo licencias abiertas
• Portal datos.gob.es: catálogo nacional de datos abiertos en España
• Ley 19/2013: regula publicidad activa (arts. 5-11) y derecho de acceso (arts. 12-24)

La participación ciudadana en el modelo de Gobierno Abierto implica incorporar a la sociedad en los procesos de diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, superando el modelo tradicional en que la Administración actúa de forma unilateral. Esta participación puede articularse en distintos momentos del ciclo de la política pública: antes de la toma de decisiones (participación ex ante), durante su implementación y en la fase de evaluación (participación ex post).

En el ordenamiento español, la participación ciudadana en la elaboración normativa está regulada en el artículo 133 de la Ley 39/2015, que exige consulta pública previa a la elaboración de anteproyectos de ley y proyectos de reglamento. Más allá del ámbito normativo, los planes de Gobierno Abierto promueven mecanismos de participación continua: portales de participación, procesos deliberativos, presupuestos participativos y plataformas digitales de diálogo.

La digitalización ha potenciado la participación mediante herramientas de democracia electrónica, consultas en línea y plataformas colaborativas que permiten a un mayor número de ciudadanos expresar su opinión, aportar propuestas y controlar la acción del Gobierno en tiempo real.

Datos clave

• Consulta pública previa: art. 133 Ley 39/2015, antes de elaborar anteproyecto de ley o reglamento
• Plataforma de participación del Gobierno de España: participa.gob.es
• Participación ex ante: antes de la decisión; ex post: evaluación de resultados
• Presupuestos participativos: mecanismo de co-decisión ciudadana sobre asignación de recursos
• Iniciativa legislativa popular: art. 87.3 CE, mínimo 500.000 firmas acreditadas

La colaboración en el Gobierno Abierto va más allá de la mera consulta: propone que ciudadanos, organizaciones civiles, sector privado y otras Administraciones participen activamente en la producción de bienes y servicios públicos. Este enfoque, denominado coproducción, reconoce que la Administración no es el único agente capaz de resolver problemas colectivos y que la inteligencia distribuida de la sociedad puede mejorar la eficacia y la calidad de las políticas públicas.

Las experiencias de colaboración incluyen laboratorios de innovación pública, hackathones cívicos, comunidades de práctica entre funcionarios y ciudadanos expertos, y acuerdos de colaboración público-privada para el desarrollo de servicios digitales. En España, el Laboratorio de Gobierno (LabGob) fue impulsado como espacio de innovación en la gestión pública, y diversas Administraciones han puesto en marcha iniciativas similares a nivel autonómico y local.

La colaboración entre Administraciones —interoperabilidad e intercambio de datos— también forma parte del paradigma de Gobierno Abierto, puesto que facilita una atención integral al ciudadano, evita la duplicación de trámites y mejora la eficiencia del conjunto del sector público.

Datos clave

• Coproducción: ciudadanos y otros actores participan en producción de servicios públicos
• Laboratorio de Gobierno (LabGob): espacio de innovación pública en España
• Interoperabilidad: intercambio de datos entre Administraciones para mejorar servicios
• Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI): regulado por Real Decreto 4/2010
• Hackathones cívicos: eventos colaborativos para desarrollar soluciones a problemas públicos

La rendición de cuentas es el mecanismo por el que los gobiernos y sus agentes justifican sus decisiones y actuaciones ante la ciudadanía, los órganos de control y la opinión pública. En el modelo de Gobierno Abierto, la rendición de cuentas se entiende de forma amplia, incluyendo tanto el control ex post de la actuación ya realizada como la justificación previa de las opciones adoptadas.

Los mecanismos de rendición de cuentas en España incluyen el control parlamentario del Gobierno (preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación), el control jurisdiccional de la actividad administrativa por los tribunales contencioso-administrativos, el control de legalidad y el control económico-financiero ejercido por el Tribunal de Cuentas, y la supervisión por parte del Defensor del Pueblo de las quejas ciudadanas relativas a la actuación de las Administraciones Públicas.

La publicación de memorias de actividad, informes de evaluación de políticas públicas e informes de seguimiento de los planes de Gobierno Abierto son instrumentos específicos de rendición de cuentas propios de este modelo de gestión. Su periodicidad y difusión activa permiten que la ciudadanía juzgue el cumplimiento de los compromisos adquiridos.

Datos clave

• Tribunal de Cuentas: órgano supremo fiscalizador del sector público (art. 136 CE)
• Defensor del Pueblo: alto comisionado de las Cortes para proteger los derechos ciudadanos (art. 54 CE)
• Control parlamentario: preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación
• Control jurisdiccional: tribunales contencioso-administrativos
• Informes de seguimiento: mecanismo específico de rendición de cuentas en los planes de Gobierno Abierto

Los datos abiertos son conjuntos de información generados o custodiados por las Administraciones Públicas que se ponen a disposición del público en formatos digitales, reutilizables, legibles por máquinas y bajo condiciones de uso que permiten su libre explotación, redistribución y reutilización. En España la reutilización de la información del sector público está regulada por la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, que transpone la Directiva europea conocida como Directiva PSI, reformada en profundidad en 2021 para ampliar el alcance de la reutilización.

Los datos abiertos tienen un enorme potencial para la generación de valor económico y social: facilitan la creación de aplicaciones y servicios por parte de empresas y desarrolladores, permiten a los ciudadanos conocer mejor la actuación del sector público, y contribuyen a la investigación científica y al periodismo de datos. El catálogo nacional datos.gob.es agrega los conjuntos de datos publicados por las distintas Administraciones.

Para que los datos sean verdaderamente abiertos deben cumplir los principios FAIR: Findable (localizables), Accessible (accesibles), Interoperable (interoperables) y Reusable (reutilizables). Las licencias Creative Commons y las licencias específicas de reutilización del sector público son los marcos legales habituales para garantizar el uso libre de los datos.

Datos clave

• Ley 37/2007, de 16 de noviembre: reutilización de la información del sector público
• Portal datos.gob.es: catálogo nacional de datos abiertos en España
• Directiva PSI (2003, revisada 2019): marco europeo de reutilización de información pública
• Principios FAIR: Findable, Accessible, Interoperable, Reusable
• Formatos preferibles: CSV, JSON, XML, RDF (legibles por máquinas, no propietarios)

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dedica su Título II al buen gobierno, estableciendo un conjunto de principios de actuación y un régimen de infracciones y sanciones aplicables a los altos cargos de la Administración General del Estado. Esta regulación pretende garantizar que quienes ejercen el poder público lo hagan con integridad, imparcialidad y responsabilidad.

Los principios de buen gobierno se dividen en principios generales y principios de actuación. Los principios generales incluyen actuar con plena dedicación, transparencia e imparcialidad, tratar a todos los ciudadanos con igualdad y no discriminar, actuar con austeridad y ahorrar recursos, evitar conductas que impliquen conflicto de intereses, y no influir en asuntos donde el alto cargo tenga un interés particular.

El régimen sancionador de buen gobierno comprende infracciones muy graves, graves y leves, clasificadas en materia de gestión económico-presupuestaria y en materia de conflicto de intereses. Las sanciones pueden incluir la destitución del cargo, la prohibición de ocupar puestos de alta responsabilidad durante un período y la publicación de la sanción en el Boletín Oficial del Estado.

Datos clave

• Ley 19/2013, Título II: buen gobierno (arts. 25-31)
• Ámbito subjetivo: altos cargos de la AGE y asimilados
• Infracciones: muy graves, graves y leves (en gestión económica y conflicto de intereses)
• Sanción por infracción muy grave: destitución e inhabilitación para cargos públicos
• Publicación de sanciones: en el BOE como medida de transparencia y ejemplaridad

España ha elaborado sucesivos planes de Gobierno Abierto en el marco de sus compromisos con la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP). Cada plan, con vigencia bienual, recoge un conjunto de compromisos concretos y medibles en materia de transparencia, participación, colaboración y rendición de cuentas. La evaluación de los compromisos es realizada tanto por el propio Gobierno como por mecanismos independientes de la OGP, incluyendo la participación de la sociedad civil.

El proceso de elaboración de los planes es en sí mismo un ejercicio de Gobierno Abierto: se articula mediante procesos participativos en los que ciudadanos, organizaciones civiles y expertos contribuyen a definir los compromisos que el Gobierno asumirá. Esta participación en el diseño del plan dota de mayor legitimidad y apropiación social a los compromisos adoptados.

Los planes de Gobierno Abierto español han abordado compromisos en áreas como la apertura de datos, la mejora de los portales de transparencia, el refuerzo de los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración normativa, la mejora de la atención ciudadana y la integridad de los altos cargos. La Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial coordina actualmente estos planes.

Datos clave

• OGP: Alianza para el Gobierno Abierto, fundada en 2011
• Planes de Gobierno Abierto: vigencia bienual, compromisos concretos y medibles
• Evaluación: por el propio Gobierno y por mecanismos independientes de la OGP
• Órgano coordinador en España: Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial
• Participación de la sociedad civil: obligatoria en el proceso de elaboración del plan