Tema 15 — El presupuesto del Estado

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), define el presupuesto general del Estado como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer el Estado y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevén liquidar durante el correspondiente ejercicio. El artículo 134 de la Constitución Española atribuye al Gobierno la competencia de elaborar los presupuestos y a las Cortes Generales la de examinarlos, enmendarlos y aprobarlos.

Los principios presupuestarios clásicos son: universalidad (todos los ingresos y gastos deben incluirse en el presupuesto), unidad (un único documento presupuestario), anualidad (el presupuesto tiene vigencia de un año natural), equilibrio o nivelación (los ingresos deben cubrir los gastos totales), especialidad (las autorizaciones de gasto son específicas en importe, destino y temporalidad) y publicidad.

La LGP añade los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y eficiencia en la asignación de recursos, desarrollados en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que transpuso el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea.

Datos clave

• Ley 47/2003, de 26 de noviembre: Ley General Presupuestaria (LGP)
• Art. 134 CE: elaboración (Gobierno) y aprobación (Cortes Generales)
• Principios clásicos: universalidad, unidad, anualidad, equilibrio, especialidad, publicidad
• LO 2/2012: estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
• Ejercicio presupuestario: coincide con el año natural (1 enero - 31 diciembre)

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) integran, conforme al artículo 32 de la LGP, los presupuestos del Estado, los de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social, los de las agencias estatales, los de los entes públicos no societarios, los de las entidades públicas empresariales y los de las sociedades mercantiles estatales. Esta estructura refleja el denominado sector público estatal.

Desde el punto de vista económico, los créditos para gastos se clasifican en gastos corrientes en bienes y servicios, gastos de personal, gastos financieros, transferencias corrientes, inversiones reales, transferencias de capital y activos y pasivos financieros. La clasificación funcional agrupa los gastos por las finalidades u objetivos a los que se destinan. La clasificación orgánica ordena los créditos por los centros gestores responsables del gasto.

Los ingresos se clasifican en corrientes (impuestos directos e indirectos, tasas, cotizaciones sociales y otros ingresos ordinarios) y de capital (venta de activos, transferencias de capital) y financieros. El presupuesto de ingresos tiene carácter estimativo, mientras que el de gastos tiene carácter limitativo.

Datos clave

• Art. 32 LGP: composición de los PGE (integra Estado, OOAA, Seg. Social, agencias, entes...)
• Gastos: clasificación económica, funcional y orgánica
• Presupuesto de gastos: carácter limitativo (no se puede gastar más)
• Presupuesto de ingresos: carácter estimativo (previsión, no obligación de recaudación exacta)
• Estructura de gastos: capítulos 1-9 (1=personal, 2=bienes y servicios, 3=financieros, 6=inversiones...)

La elaboración de los PGE corresponde al Gobierno, con la dirección del Ministerio de Hacienda. El proceso comienza habitualmente en primavera con la aprobación de los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y la elaboración de los escenarios presupuestarios plurianuales. Cada ministerio y organismo formula su anteproyecto de presupuesto de acuerdo con los techos de gasto fijados.

El Ministerio de Hacienda consolida todos los anteproyectos sectoriales y elabora el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, que el Consejo de Ministros debe aprobar y remitir a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior al que deba regir. Si el proyecto de ley no es aprobado antes del primer día del ejercicio económico al que se refiere, se considera automáticamente prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior hasta la aprobación del nuevo.

La prórroga automática tiene un límite temporal no definido en la Constitución pero implica la imposibilidad de incorporar nuevas políticas de gasto e inversión. Los PGE prorrogados quedan condicionados a las modificaciones de crédito que sean imprescindibles para el funcionamiento de los servicios.

Datos clave

• Plazo de remisión a las Cortes: antes del 1 de octubre del año anterior
• Art. 134.4 CE: prórroga automática si no se aprueban antes del 1 de enero
• La prórroga no es indefinida y no incluye partidas de nueva creación
• Escenarios plurianuales: marco presupuestario a 3 años
• Techos de gasto: fijados por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda

El proyecto de Ley de PGE sigue el trámite parlamentario ordinario pero con especialidades. Se presenta en el Congreso de los Diputados, donde la Comisión de Presupuestos realiza el debate y votación de las enmiendas. Las enmiendas a la totalidad deben proponer un texto alternativo o la devolución al Gobierno y requieren debate en el Pleno del Congreso.

Las enmiendas parciales o de adición que supongan incremento de créditos o disminución de ingresos requieren la conformidad del Gobierno para su admisión a trámite. Esta limitación constitucional (art. 134.6 CE) garantiza que el Gobierno mantenga la iniciativa presupuestaria y que las Cortes no alteren el equilibrio financiero sin su aquiescencia.

Una vez aprobado el proyecto en el Congreso, pasa al Senado, que puede vetarlo o enmendarlo. En caso de veto, el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta o, transcurridos dos meses, por mayoría simple. Las enmiendas del Senado pueden ser aceptadas o rechazadas por el Congreso por mayoría simple.

Datos clave

• Art. 134.6 CE: enmiendas que aumenten gastos o reduzcan ingresos requieren conformidad del Gobierno
• Tramitación: Congreso (comisión + pleno) y luego Senado
• Veto del Senado: levantado por mayoría absoluta del Congreso de forma inmediata o por mayoría simple tras 2 meses
• Aprobación: mediante Ley formal; publicación en BOE
• No existe límite a las enmiendas de reducción de gastos o incremento de ingresos

La ejecución del presupuesto de gastos sigue las fases del procedimiento administrativo de gasto reguladas en la LGP. Estas fases son: aprobación del gasto (A), compromiso del gasto (D), reconocimiento de la obligación (O) y ordenación del pago (P). El acrónimo ADOP resume este ciclo. La fase de aprobación reserva el crédito correspondiente; el compromiso supone la adquisición de un compromiso jurídico frente a terceros; el reconocimiento de obligación certifica la prestación del servicio o entrega del bien; y la ordenación del pago es la instrucción al Tesoro para que proceda al abono.

La ejecución del presupuesto de ingresos se realiza mediante la liquidación, recaudación e ingreso en el Tesoro de los recursos del Estado. El control de la ejecución es función de los interventores delegados en cada centro de gasto, que ejercen la fiscalización previa de los actos que generan reconocimiento de obligaciones.

La LGP prevé el régimen de los remanentes de crédito al cierre del ejercicio y las reglas de habilitación de créditos para gastos no previstos. El ejercicio presupuestario cierra el 31 de diciembre, salvo en lo referente al período de ampliación para pagos (hasta el 31 de enero del ejercicio siguiente).

Datos clave

• Fases de ejecución del gasto: A (aprobación), D (compromiso), O (reconocimiento de obligación), P (pago)
• Acrónimo ADOP: secuencia obligatoria del gasto público
• Cierre del ejercicio: 31 de diciembre
• Interventores delegados: ejercen control previo en cada centro de gasto
• Remanentes de crédito: en general no son incorporables al ejercicio siguiente (salvo excepciones legales)

Durante la ejecución del presupuesto pueden producirse circunstancias que hagan necesario alterar los créditos aprobados. La LGP regula en sus artículos 51 a 64 los distintos tipos de modificaciones: créditos extraordinarios (para gastos imprevistos y no discrecionales sin crédito presupuestario), suplementos de crédito (para ampliar créditos existentes insuficientes), ampliaciones de crédito (automáticas cuando el crédito es insuficiente por una obligación legal), transferencias de crédito (traslados entre conceptos del mismo programa o capítulo), generaciones de crédito (por ingresos no previstos) e incorporaciones de crédito (de ejercicios anteriores).

Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito deben tramitarse como proyecto de ley y ser aprobados por las Cortes Generales. Las transferencias de crédito tienen limitaciones importantes: no pueden afectar a créditos de personal si suponen incremento, ni pueden generar créditos para inversiones si proceden de créditos corrientes.

El principio de especialidad cuantitativa prohíbe gastar más allá del crédito autorizado, y el principio de especialidad cualitativa exige que el gasto se destine a la finalidad prevista. Las modificaciones de crédito son el mecanismo que permite adaptar el presupuesto a las necesidades reales dentro del marco legal.

Datos clave

• Arts. 51-64 LGP: tipos de modificaciones de crédito
• Créditos extraordinarios y suplementos de crédito: requieren ley aprobada por las Cortes
• Transferencias de crédito: entre conceptos del mismo programa; con limitaciones
• Generaciones de crédito: ingresos no previstos que habilitan nuevo gasto
• Incorporaciones de crédito: traslado de remanentes del ejercicio anterior (excepcional)

La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) es el órgano de control interno del sector público estatal, configurado como el centro directivo del sistema de control interno. Le corresponde el ejercicio del control de la actividad económico-financiera del sector público estatal mediante las funciones de control previo (fiscalización previa de los actos de contenido económico), control financiero (verificación posterior del cumplimiento de normas y objetivos) y auditoría pública.

El control previo consiste en la fiscalización de los expedientes de gasto antes de que se dicte el acto administrativo de aprobación. Si el interventor aprecia reparos, el expediente queda suspendido. Los reparos se resuelven mediante el procedimiento de discrepancias, que puede elevar el asunto al Consejo de Ministros.

El control financiero permanente y la auditoría pública permiten verificar a posteriori la correcta gestión de los fondos públicos. La IGAE elabora también la Cuenta General del Estado y la Contabilidad Nacional del Sector Público, siendo el centro directivo de la contabilidad del Estado.

Datos clave

• IGAE: órgano de control interno del sector público estatal
• Función: fiscalización previa, control financiero permanente y auditoría pública
• Fiscalización previa: suspende el expediente si hay reparo; resolución por discrepancias hasta Consejo de Ministros
• IGAE elabora la Cuenta General del Estado
• Control financiero permanente: entidades del sector público que reciben fondos del Estado

El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, conforme al artículo 136 de la Constitución Española. Se trata de un órgano constitucional dependiente directamente de las Cortes Generales, ante las que rinde sus informes y resoluciones. El Tribunal de Cuentas se rige por su Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por la Ley de Funcionamiento 7/1988, de 5 de abril.

Sus funciones son la fiscalización de la actividad económico-financiera del sector público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable de quienes gestionan bienes y caudales públicos. La función fiscalizadora es externa, permanente y consuntiva. La función jurisdiccional es privativa del Tribunal, que actúa como órgano jurisdiccional en materia de responsabilidad contable.

El Tribunal de Cuentas está compuesto por 12 consejeros designados por las Cortes Generales —6 por el Congreso y 6 por el Senado— por mayoría de tres quintos, con un mandato de 9 años. Su presidente es elegido por los propios consejeros y ratificado por las Cortes.

Datos clave

• Art. 136 CE: Tribunal de Cuentas, supremo fiscalizador externo
• LO 2/1982 y Ley 7/1988: normas reguladoras del Tribunal de Cuentas
• 12 consejeros: 6 elegidos por el Congreso y 6 por el Senado, por mayoría de 3/5
• Mandato: 9 años
• Funciones: fiscalización externa y enjuiciamiento de responsabilidad contable