Tema 11 — El procedimiento administrativo común (Ley 39/2015)

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula el procedimiento que deben seguir todas las Administraciones Públicas españolas cuando actúan con efectos jurídicos sobre los ciudadanos. Sustituyó a la centenaria Ley 30/1992, modernizando la relación entre la Administración y los administrados con especial énfasis en la administración electrónica.

La ley se aplica a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, etc.). Su carácter de legislación básica ex artículo 149.1.18.ª CE permite que las CC. AA. establezcan normas adicionales o específicas, siempre que no contradigan las bases estatales.

Entre sus principios rectores destacan: legalidad, oficialidad (la Administración impulsa de oficio el procedimiento), celeridad, transparencia, participación, buena fe y confianza legítima, y responsabilidad de la Administración. Incorpora con carácter preferente la tramitación electrónica, haciendo de los medios digitales el canal prioritario de relación entre los ciudadanos y la Administración.

Datos clave

• Ley 39/2015, de 1 de octubre: LPAC vigente
• Sustituye a la Ley 30/1992
• Ámbito: AGE, CC. AA., entidades locales, sector público institucional
• Base constitucional: art. 149.1.18.ª CE
• Principios: legalidad, oficialidad, celeridad, transparencia, confianza legítima
• Tramitación electrónica: canal preferente

El artículo 4 de la Ley 39/2015 define quiénes tienen la condición de interesados en el procedimiento administrativo. Son interesados quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; quienes, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte; y quienes cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados y se personen en el procedimiento antes de que haya recaído resolución definitiva.

La capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas se rige por las normas civiles. Sin embargo, la ley amplía la capacidad procedimental a los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.

Los interesados pueden actuar mediante representante, que puede ser cualquier persona con capacidad de obrar. La representación puede acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna, incluyendo la apoderación apud acta, por comparecencia personal o electrónica ante la Administración. El apoderamiento electrónico puede hacerse a través del Registro Electrónico de Apoderamientos del Estado o de los registros autonómicos y locales equivalentes.

Datos clave

• Art. 4 Ley 39/2015: define a los interesados
• Interesado: titular de derechos o intereses legítimos afectados
• Capacidad de obrar: según normas civiles con matices en menores
• Representación: cualquier medio que acredite fidedignamente
• Apoderación electrónica: Registro Electrónico de Apoderamientos
• Personación antes de la resolución definitiva: convierte en interesado

El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio, por acuerdo del órgano competente ya sea por propia iniciativa, por orden superior, a petición razonada de otros órganos, o por denuncia; o a solicitud del interesado. La iniciación de oficio se realiza mediante acuerdo del órgano competente, que debe notificarse a los interesados conocidos.

Cuando el procedimiento se inicie a solicitud del interesado, la solicitud deberá contener: nombre y apellidos o razón social e identificación del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente; identificación del medio electrónico o lugar a efectos de notificaciones; hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud; lugar y fecha; firma o acreditación de autenticidad; órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Las Administraciones deben poner a disposición modelos normalizados.

La Ley 39/2015 establece la subsanación como trámite obligatorio cuando la solicitud no reúna los requisitos exigibles: la Administración debe requerir al interesado para que, en un plazo de diez días (ampliable a cinco días más por las especiales características de la solicitud), subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que si no lo hiciere se le tendrá por desistido.

Datos clave

• Iniciación: de oficio o a solicitud del interesado
• De oficio: propia iniciativa, orden superior, petición razonada o denuncia
• Solicitudes: deben contener datos identificativos, hechos, petición y firma
• Subsanación: plazo de 10 días (+ 5 en casos especiales)
• Incumplimiento de subsanación: desistimiento del interesado
• Modelos normalizados: deben estar disponibles para los ciudadanos

La fase de ordenación regula la tramitación interna del expediente una vez iniciado el procedimiento. Los actos de instrucción son aquellos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. La Administración debe impulsar el procedimiento de oficio en todos sus trámites, respetando los principios de celeridad y de concentración de actuaciones.

La instrucción puede comprender: solicitud de informes (que pueden ser preceptivos o facultativos, y vinculantes o no vinculantes); realización de pruebas; y la apertura de un período de información pública cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, que debe publicarse en el boletín oficial que corresponda. Los informes preceptivos que no lleguen a emitirse en el plazo establecido no impiden la continuación del procedimiento, salvo que sean vinculantes.

El trámite de audiencia es uno de los más importantes: antes de redactar la propuesta de resolución, se debe poner de manifiesto el expediente a los interesados para que, en un plazo de entre diez y quince días, puedan alegar lo que estimen oportuno y presentar los documentos y justificantes pertinentes. Solo puede omitirse cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones que los aducidos por el interesado.

Datos clave

• Ordenación: impulso de oficio, celeridad y concentración
• Informes: preceptivos o facultativos; vinculantes o no vinculantes
• Informe preceptivo no emitido: no bloquea el procedimiento (salvo si es vinculante)
• Información pública: se publica en boletín oficial
• Trámite de audiencia: plazo 10 a 15 días antes de la propuesta de resolución
• Audiencia omitible: solo si no hay hechos nuevos distintos a los del interesado

El procedimiento puede terminar por resolución, desistimiento, renuncia al derecho, declaración de caducidad o imposibilidad material sobrevenida. La resolución es la forma normal de terminación y debe ser motivada cuando afecte derechos subjetivos o intereses legítimos, desestime recursos, suspenda actos o acuerde la inadmisión a trámite. La Administración está obligada a resolver expresamente en todos los procedimientos sin excepción.

El plazo máximo para resolver y notificar la resolución será el que fije la norma reguladora del procedimiento, y si no lo determina, el plazo máximo supletorio es de tres meses. El plazo se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación, si el procedimiento se inició de oficio; o desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente, si fue a instancia de parte.

La caducidad opera cuando el procedimiento iniciado de oficio y susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen se paraliza por causa imputable a la Administración durante más de tres meses: en ese caso, el interesado puede denunciar la paralización y, transcurrido un mes desde la denuncia sin reanudarse, el procedimiento debe declararse caducado. La caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones del interesado.

Datos clave

• Formas de terminación: resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad sobrevenida
• Plazo máximo supletorio para resolver: 3 meses
• Cómputo: desde entrada en registro (a instancia de parte) o acuerdo de inicio (de oficio)
• Motivación obligatoria en afectación de derechos, desestimación de recursos, etc.
• Caducidad de oficio: paralización >3 meses imputable a la Administración + 1 mes de denuncia
• Obligación absoluta de resolver expresamente

El silencio administrativo es la consecuencia jurídica que la ley atribuye a la falta de resolución expresa de la Administración en el plazo legalmente establecido. La Ley 39/2015 regula dos modalidades: el silencio positivo (estimatorio) y el silencio negativo (desestimatorio), cuya aplicación depende del tipo de procedimiento.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la regla general es el silencio positivo: el interesado puede entender estimada su solicitud si la Administración no notifica resolución expresa en el plazo establecido. Existen excepciones importantes: el silencio es negativo cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea así lo establezca, o cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, en cuyo caso el silencio positivo tampoco se aplica si puede suponer una vulneración de derechos de terceros.

En los procedimientos iniciados de oficio con efectos desfavorables para el interesado (sancionadores, de responsabilidad patrimonial, etc.), la falta de resolución en plazo produce la caducidad del procedimiento, no el silencio. En los procedimientos de oficio con efectos favorables, la falta de resolución equivale a silencio desestimatorio. El silencio positivo tiene la misma eficacia que un acto administrativo expreso estimatorio, y no puede ser revocado unilateralmente por la Administración salvo mediante revisión de oficio.

Datos clave

• Regla general en procedimientos a instancia: silencio positivo
• Silencio negativo: cuando lo prevea ley o Derecho UE, o en acceso a actividades
• Procedimientos de oficio desfavorables: caducidad, no silencio
• Procedimientos de oficio favorables: silencio negativo
• Silencio positivo: misma eficacia que acto expreso estimatorio
• No se puede revocar el silencio positivo unilateralmente; solo por revisión de oficio

Los recursos administrativos son los medios por los que los interesados pueden impugnar ante la propia Administración los actos que consideren contrarios a Derecho, con carácter previo o alternativo a la vía judicial. La Ley 39/2015 regula tres recursos ordinarios: el de alzada, el potestativo de reposición, y el extraordinario de revisión.

El recurso de alzada se interpone contra los actos que no pongan fin a la vía administrativa, ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto. El plazo es de un mes si el acto es expreso, o de tres meses si es desestimatorio por silencio. El plazo de resolución del recurso de alzada es de tres meses; transcurrido sin resolución expresa, se entiende desestimado.

El recurso potestativo de reposición se interpone contra actos que pongan fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó, antes de acudir a la vía contencioso-administrativa. El plazo de interposición es de un mes (acto expreso) o tres meses (silencio). El plazo de resolución es de un mes; si no se resuelve en ese plazo, el silencio es negativo. El recurso extraordinario de revisión se interpone ante el órgano que dictó el acto firme cuando concurren causas tasadas (aparición de nuevos documentos esenciales, falsedad documental, prevaricación u otras conductas punibles). El plazo es de cuatro años para la causa de errores de hecho y un año para el resto.

Datos clave

• Alzada: contra actos que no agotan la vía administrativa; órgano superior
• Alzada: plazo de interposición 1 mes (expreso) o 3 meses (silencio)
• Alzada: plazo de resolución 3 meses; silencio = desestimación
• Reposición: contra actos que agotan la vía administrativa; mismo órgano
• Reposición: plazo de resolución 1 mes; silencio = desestimación
• Revisión extraordinaria: causas tasadas; plazo 4 años (errores de hecho) o 1 año (resto)