Responsabilidad de las administraciones públicas

La Ley 40/2015 consagra el derecho de los particulares a ser indemnizados por las administraciones públicas cuando sufren una lesión en sus bienes o derechos por el funcionamiento de los servicios públicos. Esta responsabilidad opera tanto si el servicio ha funcionado mal como con normalidad: basta que exista causalidad entre la actuación administrativa y el daño.

Quedan fuera de la obligación de indemnizar la fuerza mayor y los daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar. Además, la anulación de un acto administrativo no genera por sí sola derecho a indemnización: hace falta un daño efectivo e individualizado.

La ley regula también la responsabilidad del Estado legislador, cuando el daño deriva de una ley luego declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea, exigiendo que el particular hubiera obtenido antes sentencia firme desestimatoria alegando esa infracción.

Datos clave

• art. 32.1 Ley 40/2015: derecho a indemnización por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
• Excluyen la responsabilidad: fuerza mayor y deber jurídico de soportar el daño
• La anulación de un acto administrativo no genera por sí misma derecho a indemnización
• art. 32.4 y 32.5 Ley 40/2015: responsabilidad del Estado legislador (ley inconstitucional o contraria al Derecho de la UE)

Para que un daño sea indemnizable no basta con que exista un perjuicio: la Ley 40/2015 exige que sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o a un grupo de personas. Esto excluye los daños hipotéticos o generales que afectan por igual a toda la colectividad sin singularizarse en nadie en concreto.

Tampoco son indemnizables los daños derivados de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento en que se produjeron, lo que introduce un límite temporal y científico a la responsabilidad objetiva de la Administración.

Cuando el daño procede de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión, solo son indemnizables los perjuicios producidos en los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia que así lo declare, salvo que la propia sentencia disponga otra cosa.

Datos clave

• art. 34.1 Ley 40/2015: el daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado
• Excepción de los riesgos del progreso: no son indemnizables los daños imprevisibles según ciencia o técnica
• art. 34.1 Ley 40/2015: plazo de cinco años en los supuestos del Estado legislador
• El deber jurídico de soportar el daño excluye la indemnización aunque exista lesión

Cuando varias administraciones actúan de forma conjunta mediante fórmulas de cooperación y de esa gestión compartida se deriva un daño, la Ley 40/2015 impone que respondan frente al particular de forma solidaria, sin perjuicio de que el instrumento regulador de la actuación conjunta reparta internamente la responsabilidad.

Fuera de la actuación conjunta, cuando varias administraciones concurren en un mismo daño sin cooperación previa, la responsabilidad de cada una se fija según su competencia, el interés público tutelado y la intensidad de su intervención; solo si no puede distribuirse así, se vuelve solidaria.

La competencia para tramitar estos expedientes corresponde a la administración que fijen los estatutos de la organización colegiada o, en su defecto, a la de mayor participación en la financiación del servicio, que debe dar audiencia a las demás administraciones implicadas.

Datos clave

• art. 33.1 Ley 40/2015: responsabilidad solidaria en fórmulas conjuntas de actuación administrativa
• art. 33.2 Ley 40/2015: fuera de la actuación conjunta, criterios de competencia, interés público e intensidad de intervención
• art. 33.3 Ley 40/2015: competencia subsidiaria de la administración con mayor participación en la financiación
• art. 33.4 Ley 40/2015: plazo de quince días de audiencia a las administraciones implicadas

La cuantía de la indemnización se calcula aplicando los criterios de valoración de la legislación fiscal y de expropiación forzosa, ponderando en su caso las valoraciones habituales del mercado; en los casos de muerte o lesiones corporales, la Ley 40/2015 permite tomar como referencia los baremos de seguros obligatorios y de la Seguridad Social vigentes.

El momento de referencia para fijar el importe es el día en que la lesión efectivamente se produjo, aunque esa cantidad se actualiza hasta la fecha de resolución del procedimiento conforme al Índice de Garantía de la Competitividad, y se le suman los intereses de demora que correspondan según la normativa presupuestaria aplicable.

La ley admite además que la indemnización, en lugar de abonarse en dinero de una sola vez, se sustituya por una compensación en especie o se satisfaga mediante pagos periódicos, siempre que resulte más adecuado para la reparación del daño, convenga al interés público y exista acuerdo con la persona interesada.

Datos clave

• art. 34.2 Ley 40/2015: criterios de valoración fiscal, de expropiación forzosa y baremos de seguros
• art. 34.3 Ley 40/2015: la cuantía se fija en la fecha de la lesión y se actualiza con el Índice de Garantía de la Competitividad
• art. 34.4 Ley 40/2015: posibilidad de compensación en especie o pagos periódicos, con acuerdo del interesado
• Se añaden intereses de demora conforme a la Ley General Presupuestaria

La Ley 40/2015 aclara que, cuando una Administración pública actúa en régimen de derecho privado, ya sea directamente o a través de una entidad de derecho privado interpuesta, su responsabilidad patrimonial se sigue exigiendo conforme a las mismas reglas generales de los artículos 32 y siguientes, y no según las normas civiles ordinarias de responsabilidad extracontractual.

Esta regla evita que la Administración pueda escapar del régimen de responsabilidad patrimonial simplemente eligiendo una forma de actuación de derecho privado, por ejemplo mediante una sociedad mercantil pública o una entidad instrumental, garantizando así a la ciudadanía el mismo nivel de protección con independencia del cauce jurídico utilizado.

La responsabilidad se exige igualmente aunque concurran en el hecho dañoso sujetos de derecho privado ajenos a la Administración, o aunque la reclamación se dirija directamente contra la entidad de derecho privado que actúa por cuenta de aquella o contra quien cubra su responsabilidad mediante un seguro.

Datos clave

• art. 35 Ley 40/2015: la Administración responde conforme a los arts. 32 y siguientes también cuando actúa en derecho privado
• Se aplica tanto a la actuación directa como a través de una entidad de derecho privado interpuesta
• El régimen se mantiene aunque concurran sujetos de derecho privado en la producción del daño
• Finalidad: impedir que la forma jurídica elegida rebaje la protección de la ciudadanía

El particular perjudicado siempre dirige su reclamación contra la Administración Pública correspondiente, nunca directamente contra la autoridad o el empleado que causó el daño; es después la propia Administración quien, si ha indemnizado, puede repetir de oficio contra ese personal.

Esa acción de regreso solo procede por dolo, culpa o negligencia graves, y exige instruir un procedimiento que pondera el resultado dañoso, el grado de culpabilidad y la responsabilidad profesional del empleado. El mismo procedimiento se sigue cuando es la propia Administración la que sufre el daño por esa conducta.

El procedimiento incluye, como mínimo, alegaciones de quince días, prueba de otros quince días, audiencia de diez días, propuesta de resolución en cinco días desde el fin de la audiencia y resolución final en otros cinco días; esta resolución agota la vía administrativa.

Datos clave

• art. 36.1 Ley 40/2015: el particular reclama siempre a la Administración, no directamente al empleado público
• art. 36.2 Ley 40/2015: acción de regreso de la Administración solo por dolo, culpa o negligencia graves
• Plazos del procedimiento: 15 días de alegaciones, 15 días de prueba, 10 días de audiencia, 5 días de propuesta y 5 días de resolución
• art. 36.5 Ley 40/2015: la resolución declaratoria de responsabilidad pone fin a la vía administrativa

Además de la vía patrimonial, el artículo 37 de la Ley 40/2015 recuerda que la responsabilidad penal del personal público, así como la civil derivada del delito, se exige conforme a la legislación penal correspondiente, al margen del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial.

Ambas vías pueden coexistir: la apertura de una causa penal contra un empleado público no suspende, con carácter general, el expediente de responsabilidad patrimonial frente a la Administración. Así, la ciudadanía no ve retrasada su indemnización por investigarse también penalmente al causante.

La única excepción se produce cuando la determinación de los hechos en el orden penal resulta imprescindible para fijar correctamente la responsabilidad patrimonial, en cuyo caso sí procede esperar a que la causa penal los aclare antes de resolver.

Datos clave

• art. 37.1 Ley 40/2015: la responsabilidad penal y la civil derivada del delito se rigen por su legislación específica
• art. 37.2 Ley 40/2015: regla general de compatibilidad entre proceso penal y procedimiento de responsabilidad patrimonial
• Excepción: se suspende el procedimiento administrativo si los hechos penales son necesarios para fijar la responsabilidad
• La vía patrimonial y la vía penal son autónomas pero pueden coexistir sobre un mismo hecho dañoso