Derecho penitenciario: concepto y fuentes

El derecho penitenciario es la rama del ordenamiento jurídico que regula la ejecución de las penas y medidas de seguridad privativas de libertad, así como el régimen de las personas detenidas o presas preventivas. No se limita a fijar cómo se cumple una condena: también organiza el funcionamiento interno de los centros, los derechos y deberes de quienes están internados y las relaciones entre la administración penitenciaria y la autoridad judicial que controla la ejecución.

Se trata de un derecho de naturaleza administrativa especial, porque quien gestiona el día a día de la privación de libertad es la administración penitenciaria, pero con una fuerte impronta de garantías propias del derecho constitucional y procesal: la pena se ejecuta bajo control judicial, y los límites a los derechos de los internos solo pueden establecerse por ley. Esta doble naturaleza explica por qué la LOGP es una ley orgánica, reservada a materias que afectan a derechos fundamentales.

Datos clave

• LOGP: Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria
• RP: Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, Reglamento Penitenciario
• Naturaleza administrativa especial, con garantías de reserva de ley y control judicial

El artículo segundo de la LOGP fija el marco de fuentes de la actividad penitenciaria al establecer que esta se desarrollará «con las garantías y dentro de los límites establecidos por la Ley, los reglamentos y las sentencias judiciales». Esta fórmula resume una jerarquía clara: primero la ley, orgánica en el caso de la LOGP por afectar a derechos fundamentales; después su desarrollo reglamentario, principalmente el Reglamento Penitenciario de 1996; y, cerrando el sistema, las resoluciones judiciales que controlan la ejecución de la pena.

El artículo tercero del propio Reglamento Penitenciario añade una fuente de rango inferior pero de uso constante en la práctica diaria: las circulares, instrucciones y órdenes de servicio con las que los órganos directivos de la administración penitenciaria dirigen a los órganos que dependen de ellos jerárquicamente. No tienen rango de ley ni de reglamento, pero organizan de forma homogénea la aplicación cotidiana de la normativa penitenciaria en todos los centros.

Datos clave

• Art. 2 LOGP: fuentes, la ley, los reglamentos y las sentencias judiciales
• Art. 3.1 RP: la actividad penitenciaria se desarrolla dentro de los límites de la Constitución y la ley
• Art. 3.5 RP: circulares, instrucciones y órdenes de servicio de los órganos directivos

El artículo 1 del Reglamento Penitenciario delimita su ámbito objetivo y subjetivo: regula la ejecución de las penas y medidas de seguridad privativas de libertad y el régimen de los detenidos a disposición judicial y de los presos preventivos, siendo de aplicación directa en todo el territorio del Estado. Esta aplicación directa es la regla general, pero admite matices cuando entran en juego las comunidades autónomas con competencias transferidas.

En las comunidades autónomas que ejercen competencias de ejecución de la legislación penitenciaria estatal, en virtud de su potestad de autoorganización, el Reglamento solo se aplica con carácter supletorio en cuestiones organizativas o de régimen económico-administrativo de los establecimientos. El propio Reglamento se declara también de aplicación supletoria a los establecimientos penitenciarios militares, reconociendo un régimen especial para ese ámbito.

Datos clave

• Art. 1.1 RP: aplicación directa en todo el territorio del Estado
• Art. 1.2 RP: aplicación supletoria en las CCAA con competencias transferidas, en materia organizativa y económico-administrativa
• Art. 1.3 RP: aplicación supletoria a los establecimientos penitenciarios militares

Tanto el artículo primero de la LOGP como el artículo 2 del Reglamento Penitenciario coinciden en identificar un fin primordial de las instituciones penitenciarias: la reeducación y la reinserción social de las personas sentenciadas a penas y medidas de seguridad privativas de libertad. Este fin resocializador no es una simple aspiración: condiciona toda la organización del sistema, desde la clasificación de los internos hasta el diseño de los programas de tratamiento.

Junto a ese fin primordial, ambas normas reconocen otros dos cometidos igualmente esenciales: la retención y custodia de detenidos, presos y penados, que garantiza el cumplimiento efectivo de las resoluciones judiciales, y una labor asistencial y de ayuda dirigida a internos, liberados y sus familiares. Esta triple función —reeducadora, custodial y asistencial— define la identidad propia de la actividad penitenciaria frente a otras funciones del Estado.

Datos clave

• Art. 1 LOGP y art. 2 RP: fin primordial, reeducación y reinserción social
• Función de retención y custodia de detenidos, presos y penados
• Labor asistencial y de ayuda a internos, liberados y familiares

El artículo 3 del Reglamento Penitenciario recoge los principios que inspiran toda la actividad penitenciaria. El primero es un límite general: esta actividad se desarrolla con las garantías y dentro de los límites de la Constitución y la ley, de modo que los derechos de los internos solo pueden restringirse cuando una ley lo disponga expresamente, nunca por decisión discrecional de la administración.

El principio inspirador por excelencia es la consideración del interno como sujeto de derecho que no está excluido de la sociedad, sino que continúa formando parte de ella; por eso la vida en prisión debe tomar como referencia la vida en libertad, reduciendo al máximo los efectos nocivos del internamiento y favoreciendo los vínculos sociales. El Reglamento añade una regla específica para los preventivos: en cuanto sea compatible con su situación procesal, pueden acceder a las actividades educativas, formativas, deportivas y culturales en las mismas condiciones que los penados.

Datos clave

• Art. 3.1 RP: límites constitucionales y legales de la actividad penitenciaria
• Art. 3.2 RP: los derechos de los internos solo se restringen por ley
• Art. 3.3 RP: el interno es sujeto de derecho, la vida en prisión toma como referencia la vida en libertad
• Art. 3.4 RP: acceso de los preventivos a actividades en igualdad con los penados

El apartado quinto del artículo 3 del Reglamento Penitenciario habilita a los órganos directivos de la administración penitenciaria para dirigir la actividad de los órganos que les están jerárquicamente subordinados mediante circulares, instrucciones y órdenes de servicio. Esta habilitación responde a una necesidad práctica: una organización tan extensa como la penitenciaria, con decenas de centros repartidos por el territorio, necesita instrumentos ágiles para unificar criterios sin acudir cada vez a una reforma legal o reglamentaria.

Estas disposiciones no crean derecho nuevo ni pueden contradecir la ley o el reglamento: su función es de desarrollo y concreción práctica, adaptando la norma general a situaciones y procedimientos concretos de la gestión diaria. Son, en la práctica, la fuente que con más frecuencia manejan los funcionarios de los centros, precisamente porque traducen los principios de la LOGP y el Reglamento en pautas operativas de aplicación inmediata.

Datos clave

• Art. 3.5 RP: habilitación a los órganos directivos para dictar circulares, instrucciones y órdenes de servicio
• Se dirigen a los órganos jerárquicamente dependientes de quien las dicta
• No pueden contravenir la ley ni el reglamento; su función es de desarrollo y concreción práctica

Las Reglas Penitenciarias Europeas son una recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros, aprobada como Rec(2006)2, que fija un marco común de principios para el trato de las personas privadas de libertad. Aunque no tiene el valor vinculante de un tratado, constituye una referencia normativa de primer orden que orienta la interpretación y aplicación de la legislación penitenciaria interna, incluida la española.

La Parte I del anexo recoge los principios fundamentales: el respeto de los derechos humanos en el trato con toda persona privada de libertad, la conservación de todos los derechos que la ley no haya retirado por la condena, y la exigencia de que cualquier restricción sea la estrictamente necesaria y proporcional al objetivo legítimo perseguido. La falta de recursos nunca justifica condiciones de detención que violen los derechos humanos, y la vida en prisión debe ajustarse, en la medida de lo posible, a los aspectos positivos de la vida en libertad.

Datos clave

• Rec(2006)2 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, Reglas Penitenciarias Europeas
• Regla 2: se conservan todos los derechos no retirados por la condena
• Regla 3: las restricciones deben ser las estrictamente necesarias y proporcionales
• Regla 4: la falta de recursos no justifica condiciones que violen los derechos humanos

Las reglas 10 a 13 del anexo delimitan el ámbito de aplicación de las Reglas Penitenciarias Europeas. Se aplican a las personas detenidas provisionalmente por orden judicial o privadas de libertad en cumplimiento de una condena, y también, con matices, a quienes están detenidas por cualquier otra razón en una prisión o que, estando en alguna de esas dos situaciones, se encuentran excepcionalmente en otro lugar de detención.

Las reglas prevén además dos garantías específicas para colectivos vulnerables: los menores de dieciocho años no pueden permanecer en prisiones para adultos, salvo situaciones excepcionales sujetas a normas especiales, y las personas cuyo estado de salud mental sea incompatible con la detención en prisión deben permanecer en un establecimiento concebido a tal efecto. Cierra este bloque la regla 13, que impone la aplicación imparcial de las reglas, sin discriminación alguna por razón de sexo, raza, lengua, religión, ideología o cualquier otra circunstancia personal o social.

Datos clave

• Regla 10: ámbito subjetivo, personas detenidas preventivamente o privadas de libertad por condena
• Regla 11: los menores de 18 años no permanecen en prisiones para adultos, salvo excepción con normas especiales
• Regla 12: las personas con enfermedad mental incompatible con la prisión van a un establecimiento específico
• Regla 13: aplicación imparcial, sin discriminación alguna