Organización territorial del Estado

El Título VIII de la Constitución organiza el Estado en tres niveles: municipios, provincias y comunidades autónomas. El artículo 137 reconoce a todas estas entidades autonomía para gestionar sus propios intereses, lo que da nombre al llamado «Estado autonómico», modelo intermedio entre el Estado unitario clásico y el federal.

El artículo 138 introduce el principio de solidaridad interterritorial: el Estado vela por un equilibrio económico adecuado y justo entre las partes del territorio, atendiendo en particular al hecho insular; las diferencias entre estatutos no pueden generar privilegios económicos o sociales.

El artículo 139 completa el marco con dos garantías de unidad: la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio, y la prohibición de medidas que obstaculicen la libre circulación de personas y bienes en todo el territorio nacional.

Datos clave

• art. 137 CE: el Estado se organiza en municipios, provincias y comunidades autónomas, todos con autonomía para gestionar sus intereses
• art. 138.1 CE: principio de solidaridad interterritorial; atención especial al hecho insular
• art. 138.2 CE: las diferencias entre estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales
• art. 139.2 CE: prohibición de obstaculizar la libre circulación de personas y bienes en el territorio nacional

El artículo 143 regula la vía ordinaria de acceso a la autonomía. Pueden constituirse en comunidad autónoma las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica. La iniciativa corresponde a las diputaciones o al órgano interinsular afectado y a dos tercios de los municipios cuya población represente al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia, y debe completarse en un plazo de seis meses; si no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años.

El artículo 144 prevé tres supuestos excepcionales en los que las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, pueden intervenir directamente: autorizar una comunidad autónoma aunque no reúna los requisitos generales del artículo 143.1, autorizar un estatuto para territorios no integrados en la organización provincial, o sustituir la iniciativa que correspondería a las corporaciones locales. Esta vía se usó, entre otros casos, para la incorporación de territorios de ámbito inferior al provincial.

Datos clave

• art. 143.2 CE: la iniciativa autonómica exige diputaciones o el órgano interinsular y dos tercios de los municipios, en plazo de 6 meses
• art. 143.3 CE: si la iniciativa no prospera, solo puede reiterarse pasados 5 años
• art. 144 CE: las Cortes Generales, por ley orgánica, pueden autorizar excepcionalmente comunidades o estatutos fuera de las reglas generales

El artículo 145 prohíbe de forma tajante la federación de comunidades autónomas, reflejo de la voluntad constituyente de evitar estructuras que recuerden a un Estado federal clásico. No obstante, sí permite que los estatutos prevean convenios entre comunidades para gestionar y prestar servicios propios, así como acuerdos de cooperación, que en los demás supuestos requieren autorización de las Cortes Generales.

El artículo 146 regula la elaboración: el proyecto de estatuto lo redacta una asamblea formada por los miembros de la diputación u órgano interinsular afectado junto con los diputados y senadores del territorio, y se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

El artículo 147 define el estatuto como norma institucional básica de cada comunidad, que el Estado reconoce y ampara como parte de su ordenamiento. Su contenido mínimo incluye la denominación de la comunidad, la delimitación de su territorio, la organización y sede de sus instituciones propias, y las competencias asumidas. Su reforma exige siempre ley orgánica de las Cortes Generales.

Datos clave

• art. 145.1 CE: prohibición absoluta de la federación entre comunidades autónomas
• art. 147.1 CE: el estatuto es la norma institucional básica de cada comunidad autónoma
• art. 147.2 CE: contenido mínimo del estatuto: denominación, territorio, instituciones propias y competencias asumidas
• art. 147.3 CE: la reforma del estatuto requiere siempre ley orgánica de las Cortes Generales

El artículo 148.1 enumera veintidós materias sobre las que las comunidades autónomas pueden asumir competencias, formando el llamado «techo competencial mínimo». Entre ellas figuran la organización de sus instituciones de autogobierno, la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, la agricultura y ganadería, la asistencia social, la sanidad e higiene, el fomento de la cultura y de la lengua propia, y el turismo, el deporte y el ocio.

Es un listado abierto: no todas las comunidades asumen todas estas materias desde el principio, pues la extensión real depende de lo que recoja cada estatuto. El artículo 148.2 añade una regla temporal relevante: transcurridos cinco años desde la aprobación de su estatuto, y mediante su reforma, las comunidades pueden ampliar sucesivamente sus competencias, dentro del marco de lo que la Constitución no reserva en exclusiva al Estado en el artículo 149.

Datos clave

• art. 148.1 CE: 22 materias sobre las que las comunidades autónomas pueden asumir competencias
• art. 148.2 CE: transcurridos 5 años desde el estatuto, las comunidades pueden ampliar sus competencias reformándolo
• Entre las materias del art. 148.1: asistencia social, sanidad e higiene, cultura, turismo y ordenación del territorio

El artículo 149.1 reserva al Estado la competencia exclusiva sobre un amplio catálogo de materias: nacionalidad e inmigración, relaciones internacionales, defensa y Fuerzas Armadas, Administración de Justicia, y legislación mercantil, penal y penitenciaria, además de la procesal, con las especialidades del derecho sustantivo autonómico. También son exclusivas del Estado la Hacienda general, el sistema monetario, la seguridad pública -sin perjuicio de policías autonómicas propias- y las bases del régimen jurídico de las administraciones y del estatuto de sus funcionarios.

El artículo 149.3 fija la regla de cierre del sistema: las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las comunidades autónomas según sus estatutos; lo no asumido por estos revierte al Estado, cuyo derecho prevalece en caso de conflicto salvo en lo atribuido en exclusiva a las comunidades, y actúa siempre con carácter supletorio del derecho autonómico.

Datos clave

• art. 149.1.5.ª CE: Administración de Justicia, competencia exclusiva del Estado
• art. 149.1.6.ª CE: legislación mercantil, penal y penitenciaria, exclusiva del Estado (con especialidades procesales autonómicas)
• art. 149.1.29.ª CE: seguridad pública estatal, sin perjuicio de policías autonómicas propias
• art. 149.3 CE: el derecho estatal es supletorio del derecho de las comunidades autónomas

El artículo 150 prevé tres mecanismos excepcionales para modificar el reparto ordinario de competencias sin necesidad de reformar la Constitución ni los estatutos. La ley marco (art. 150.1) permite a las Cortes Generales atribuir a las comunidades autónomas, en materias de competencia estatal, la facultad de dictar normas legislativas propias dentro de los principios, bases y directrices que fije la propia ley estatal, reservándose las Cortes una modalidad de control sobre esas normas.

La ley orgánica de transferencia o delegación (art. 150.2) permite trasladar a las comunidades facultades de titularidad estatal susceptibles de transferencia, acompañadas siempre de los medios financieros correspondientes.

Por último, la ley de armonización (art. 150.3) autoriza al Estado a fijar principios para armonizar disposiciones normativas de las comunidades, incluso en materias de su competencia, cuando lo exija el interés general; la apreciación de esa necesidad exige el voto de la mayoría absoluta de cada cámara de las Cortes Generales, garantía frente a un uso arbitrario de este instrumento.

Datos clave

• art. 150.1 CE: ley marco; las Cortes atribuyen a las comunidades la potestad legislativa en materias estatales, con reserva de control
• art. 150.2 CE: ley orgánica de transferencia o delegación de facultades estatales, con traspaso de medios financieros
• art. 150.3 CE: ley de armonización, que exige mayoría absoluta de cada cámara para apreciar la necesidad de armonizar

El artículo 151 regula la vía agravada de acceso a la autonomía, reservada a territorios que cumplieran requisitos reforzados de iniciativa: además de las diputaciones, las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada, ratificada por referéndum con el voto afirmativo de la mayoría absoluta del electorado de cada provincia. El procedimiento de elaboración del estatuto por esta vía pasa por una asamblea de parlamentarios, un examen conjunto con la Comisión Constitucional del Congreso, y, salvo acuerdo, el sometimiento del texto a referéndum popular antes de su aprobación definitiva por las Cortes.

El artículo 152 fija la organización institucional de las comunidades que acceden por esta vía agravada: una asamblea legislativa elegida por sufragio universal con representación proporcional, un consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, y un presidente elegido por la asamblea entre sus miembros y nombrado por el Rey, políticamente responsable ante ella. Un tribunal superior de justicia culmina la organización judicial en el territorio, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo.

Datos clave

• art. 151.1 CE: vía agravada; exige tres cuartas partes de los municipios y ratificación por referéndum
• art. 152.1 CE: organización institucional tipo, asamblea legislativa, consejo de gobierno y presidente responsable ante la asamblea
• art. 152.2 CE: la reforma de estos estatutos exige referéndum entre los electores inscritos

El artículo 153 distribuye el control de las comunidades autónomas entre cuatro órganos: el Tribunal Constitucional controla la constitucionalidad de sus disposiciones con fuerza de ley; el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, fiscaliza el ejercicio de funciones delegadas; la jurisdicción contencioso-administrativa revisa la administración autonómica y sus reglamentos; y el Tribunal de Cuentas controla lo económico y presupuestario.

El artículo 154 crea al Delegado del Gobierno, nombrado por el Ejecutivo estatal, que dirige la Administración del Estado en el territorio de cada comunidad y la coordina con la autonómica.

El artículo 155 regula la coerción estatal: si una comunidad incumple sus obligaciones o atenta gravemente al interés general de España, el Gobierno, tras requerir a su presidente y con aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar medidas para forzar el cumplimiento y dar instrucciones a sus autoridades.

Datos clave

• art. 153 CE: cuatro controles sobre las comunidades autónomas: Tribunal Constitucional, Gobierno, jurisdicción contencioso-administrativa y Tribunal de Cuentas
• art. 154 CE: el Delegado del Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio autonómico
• art. 155 CE: coerción estatal, requiere requerimiento previo y mayoría absoluta del Senado

El artículo 156 reconoce a las comunidades autonomía financiera para desarrollar sus competencias, con dos límites: la coordinación con la Hacienda estatal y la solidaridad entre españoles. Pueden además actuar como delegadas del Estado en la recaudación y gestión de tributos estatales.

El artículo 157 detalla las fuentes de financiación: impuestos cedidos y otras participaciones en ingresos del Estado; impuestos, tasas y contribuciones propias; transferencias del Fondo de Compensación; rendimientos patrimoniales; y operaciones de crédito. No pueden gravar bienes fuera de su territorio ni obstaculizar la libre circulación de mercancías o servicios; una ley orgánica puede regular estas competencias.

El artículo 158 añade dos mecanismos de solidaridad: asignaciones en los Presupuestos Generales del Estado para garantizar un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales, y el Fondo de Compensación, destinado a gastos de inversión, para corregir desequilibrios económicos entre territorios.

Datos clave

• art. 156.1 CE: autonomía financiera limitada por la coordinación con la Hacienda estatal y la solidaridad
• art. 157.2 CE: prohibición de medidas tributarias sobre bienes fuera del territorio propio o que obstaculicen la libre circulación
• art. 158.2 CE: el Fondo de Compensación Interterritorial se destina a gastos de inversión para corregir desequilibrios