Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

El **artículo 1** fija el objeto de la Ley 39/2015: regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el **procedimiento administrativo común** a todas las Administraciones Públicas —incluidos el sancionador y el de reclamación de responsabilidad patrimonial— y los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Solo mediante **ley**, cuando sea eficaz, proporcionado y necesario, y de forma motivada, pueden incluirse trámites adicionales o distintos a los previstos en la Ley.

El **artículo 2** delimita el ámbito subjetivo: la Ley se aplica al sector público, integrado por la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades de la Administración Local y el sector público institucional. Este último comprende los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes (sujetas a la Ley solo en lo que específicamente les afecte, y siempre que ejerzan potestades administrativas); y las Universidades públicas, regidas por su normativa específica y, supletoriamente, por esta Ley. Tienen la consideración de **Administraciones Públicas** la AGE, las CCAA, las Entidades locales y los organismos y entidades de derecho público del art. 2.2.a). Las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa específica en las funciones públicas atribuidas por ley o delegadas, y supletoriamente por esta Ley.

El **artículo 3** regula la capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas: la tienen las personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar civil; los **menores de edad** para el ejercicio y defensa de los derechos e intereses cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela (salvo menores incapacitados si la incapacitación afecta a ese derecho); y, cuando la ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

**Datos clave:**

• Art. 1: solo por **ley** (motivadamente) se pueden añadir trámites distintos a los de la Ley 39/2015.
• Art. 2: sector público institucional = organismos/entidades de derecho público + entidades de derecho privado vinculadas + Universidades públicas.
• Art. 3: entes sin personalidad jurídica (grupos de afectados, uniones, patrimonios autónomos) solo tienen capacidad de obrar cuando **la Ley lo declare expresamente**.

El **artículo 4** define al **interesado**: quien promueve el procedimiento como titular de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; quien, sin haberlo iniciado, tiene derechos que pueden verse afectados por la decisión; y quien tiene intereses legítimos que puedan resultar afectados y se persona antes de la resolución definitiva. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de **intereses legítimos colectivos** en los términos que la Ley reconozca. Si la condición de interesado deriva de una relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucede en esa condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

El **artículo 5** regula la representación: los interesados pueden actuar por medio de representante, salvo manifestación expresa en contra. Debe **acreditarse la representación** para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos; para los **actos de mero trámite se presume**. Puede acreditarse por cualquier medio válido en Derecho, incluido el apoderamiento apud acta o la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos. La falta o insuficiente acreditación no impide tener por realizado el acto si se subsana en el plazo de **diez días**.

El **artículo 13** reconoce a las personas, en sus relaciones con las AAPP, derechos como comunicarse a través de un Punto de Acceso General electrónico, ser asistidas en el uso de medios electrónicos, usar las lenguas oficiales de su Comunidad Autónoma, acceder a la información pública (Ley 19/2013), ser tratadas con respeto y deferencia, exigir responsabilidades, obtener medios de identificación y firma electrónica, y la **protección de datos de carácter personal** —en particular la seguridad y confidencialidad de los datos en ficheros y sistemas de las AAPP—, sin perjuicio de los derechos específicos de los interesados del art. 53.

El **artículo 14** establece el derecho/obligación de relacionarse electrónicamente: las personas físicas eligen libremente el medio, salvo obligación legal, y pueden modificar su elección en cualquier momento. Están **siempre obligados** a relacionarse electrónicamente: las personas jurídicas; las entidades sin personalidad jurídica; quienes ejerzan actividad profesional con colegiación obligatoria (incluidos notarios y registradores); quienes representen a un interesado obligado; y los empleados públicos para trámites por razón de su condición.

**Datos clave:**

• Art. 5: representación obligatoria para solicitudes, declaraciones responsables, recursos, desistimiento y renuncia; se **presume** en actos de mero trámite; subsanación en **10 días**.
• Art. 13.h): protección de datos = seguridad y confidencialidad en ficheros y sistemas de las AAPP.
• Art. 14.2: obligados a medios electrónicos siempre: personas jurídicas, entidades sin personalidad, colegiados obligatorios (incl. notarios/registradores), representantes de obligados, empleados públicos.

El **artículo 16** obliga a cada Administración a disponer de un **Registro Electrónico General**, en el que se asienta todo documento que se presente o reciba en cualquier órgano, organismo público o entidad vinculada o dependiente, y en el que también puede anotarse la salida de documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Los organismos públicos vinculados pueden tener su propio registro electrónico, siempre plenamente **interoperable e interconectado** con el Registro Electrónico General, que funciona como un portal de acceso a todos ellos. Deben cumplir las garantías y medidas de seguridad de la normativa de protección de datos.

Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publican en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro debe estar disponible en la sede electrónica, especificando el órgano o unidad responsable de su gestión, la fecha y hora oficial y los días declarados inhábiles. Los asientos se anotan respetando el **orden temporal** de recepción o salida, indicando la fecha del día en que se producen.

Concluido el trámite de registro, los documentos se cursan **sin dilación** a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes (art. 16.2).

**Datos clave:**

• Registro Electrónico General: obligatorio en cada Administración; funciona **24 horas, todos los días del año**.
• Registros de organismos vinculados: deben ser interoperables e interconectados con el general.
• El recibo de registro debe incluir copia autenticada del documento, fecha y hora de presentación y número de entrada.
• Tras el registro, los documentos se cursan **sin dilación** a destinatarios y unidades correspondientes.

El **artículo 21** obliga a la Administración a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, salvo en los supuestos de terminación por pacto o convenio y en los procedimientos sujetos únicamente a declaración responsable o comunicación. El plazo máximo lo fija la norma reguladora del procedimiento y **no puede exceder de seis meses**, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea. Cuando las normas reguladoras no fijan plazo máximo, este será de **tres meses**. El cómputo se cuenta: en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud tuvo entrada en el **registro electrónico** de la Administración u Organismo competente para tramitarla. El incumplimiento de la obligación de resolver en plazo genera **responsabilidad disciplinaria**, sin perjuicio de la que corresponda conforme a otra normativa.

El **artículo 24** regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado: el vencimiento del plazo máximo sin notificarse resolución expresa legitima al interesado para entenderla **estimada** por silencio, salvo que una norma con rango de ley o de Derecho de la UE o internacional establezca lo contrario. El silencio es **desestimatorio** en: el ejercicio del derecho de petición (art. 29 CE); procedimientos que transfieran facultades sobre el dominio o el servicio público; actividades que puedan dañar el medio ambiente; procedimientos de responsabilidad patrimonial de las AAPP; y en la impugnación de actos y disposiciones y en la revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. La estimación por silencio tiene, a todos los efectos, la consideración de **acto administrativo finalizador** del procedimiento; la desestimación por silencio solo permite interponer el recurso que proceda.

**Datos clave:**

• Plazo máximo general para resolver: **3 meses** si la norma reguladora no fija otro; tope legal salvo excepción: **6 meses**.
• Cómputo a solicitud del interesado: desde la entrada en el **registro electrónico** competente.
• Silencio **desestimatorio**: derecho de petición, dominio/servicio público, medio ambiente, responsabilidad patrimonial, impugnación de actos y revisión de oficio a instancia de parte.
• Silencio estimatorio = acto administrativo finalizador.

El **artículo 54** establece que los procedimientos se inician **de oficio** o **a solicitud del interesado**. El **artículo 55** permite, antes del inicio, abrir un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso; en procedimientos sancionadores se orientan a precisar los hechos, identificar a los posibles responsables y las circunstancias relevantes, y las realizan los órganos con funciones de investigación, averiguación e inspección. El **artículo 56** permite adoptar **medidas provisionales**, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, conforme a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad; también antes de iniciarse el procedimiento en casos de urgencia inaplazable, debiendo confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de los **quince días** siguientes. No pueden adoptarse medidas provisionales que puedan causar **perjuicio de difícil o imposible reparación** o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes (art. 56.4). El **artículo 57** permite la **acumulación** de procedimientos con identidad sustancial o íntima conexión, de oficio o a instancia de parte, siempre que el mismo órgano deba tramitarlos y resolverlos; el acuerdo de acumulación no tiene recurso.

Los **artículos 58 a 62** regulan la iniciación de oficio, por acuerdo del órgano competente, en cuatro modalidades: **propia iniciativa** (conocimiento directo o indirecto de los hechos por el órgano competente para iniciar); **orden superior** (emitida por un órgano jerárquico superior, que en sancionadores debe expresar, en lo posible, los presuntos responsables, los hechos y su tipificación, y el lugar y fecha); **petición razonada** (propuesta de un órgano sin competencia para iniciar, que no vincula al órgano competente); y **denuncia** (acto por el que cualquier persona pone en conocimiento de la Administración un hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio, con identificación del denunciante y relato de los hechos). Cuando el denunciante haya participado en la infracción y sea el **primero** en aportar pruebas que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, el órgano competente debe **eximirle** del pago de la multa o sanción no pecuniaria, o reducirla si aporta un valor añadido significativo.

El **artículo 66** exige que las solicitudes de iniciación contengan: nombre y apellidos del interesado y, en su caso, del representante; identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico para notificaciones; hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma; y órgano, centro o unidad al que se dirige, con su código de identificación. Pretensiones de una pluralidad de personas con contenido idéntico o sustancialmente similar pueden formularse en una **única solicitud**.

El **artículo 69** distingue la **declaración responsable** (el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos, dispone de la documentación y se compromete a mantener el cumplimiento) de la **comunicación** (pone en conocimiento de la Administración datos identificativos o relevantes para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho); ambas permiten el ejercicio del derecho o el inicio de la actividad desde su presentación. La inexactitud, falsedad u omisión de datos esenciales determina la **imposibilidad de continuar** con el ejercicio del derecho o actividad desde que se tenga constancia, sin perjuicio de sanciones y responsabilidades. El **artículo 70** define el **expediente administrativo** como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución; tendrá **formato electrónico**, con índice numerado, y no forma parte de él la información auxiliar o de apoyo (notas, borradores, juicios de valor) salvo informes preceptivos o facultativos.

**Datos clave:**

• Medidas provisionales previas al procedimiento: deben confirmarse/levantarse en el acuerdo de iniciación en **15 días**.
• No caben medidas provisionales con perjuicio de difícil/imposible reparación o que violen derechos legalmente amparados (art. 56.4).
• Cuatro formas de iniciación de oficio: propia iniciativa, orden superior, petición razonada, denuncia.
• Denunciante infractor colaborador: exención (o reducción) de sanción si aporta pruebas decisivas el primero.
• Expediente administrativo: formato **electrónico** obligatorio (art. 70.2).

El **artículo 71** somete el procedimiento al principio de **celeridad**: se impulsa de oficio en todos sus trámites y por medios electrónicos, guardando el orden riguroso de incoación en asuntos de igual naturaleza, salvo orden motivada en contrario; su incumplimiento genera **responsabilidad disciplinaria** y puede dar lugar a la remoción del puesto de trabajo. El **artículo 72** permite la **concentración de trámites** que por su naturaleza admitan impulso simultáneo. El **artículo 73** fija en **diez días** el plazo para que los interesados cumplan los trámites que les correspondan, concediendo otros diez días para subsanar defectos; su incumplimiento puede declarar al interesado **decaído** en su derecho al trámite, salvo que actúe antes de que se notifique la resolución que tenga por transcurrido el plazo. El **artículo 74** dispone que las cuestiones incidentales, incluidas las de nulidad de actuaciones, **no suspenden** la tramitación, salvo la **recusación**.

El **artículo 75** ordena que los actos de instrucción se realicen de oficio y por medios electrónicos. El **artículo 76** permite a los interesados aducir alegaciones y aportar documentos **en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia**. El **artículo 77** regula la prueba: el período ordinario que puede acordar el instructor no será superior a **treinta días** ni inferior a **diez**; a petición de los interesados cabe un período extraordinario no superior a **diez días**; el instructor solo puede rechazar motivadamente las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias; en sancionadores, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a las AAPP. El **artículo 78** exige que la Administración comunique el inicio de las pruebas con **antelación suficiente**, indicando lugar, fecha y hora, y la posibilidad de nombrar técnicos que asistan al interesado.

Los **artículos 79 y 80** regulan los informes: se solicitan los preceptivos y los que se juzguen necesarios; salvo disposición expresa en contrario, son **facultativos y no vinculantes**, y se emiten en el plazo de **diez días**; si no se emiten en plazo, pueden proseguir las actuaciones salvo que sean preceptivos, en cuyo caso cabe suspender el plazo máximo para resolver.

El **artículo 82** regula el **trámite de audiencia**: se concede a los interesados inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, con un plazo no inferior a **diez días** ni superior a **quince**; puede prescindirse de él cuando no figuren en el procedimiento ni se tengan en cuenta otros hechos, alegaciones o pruebas distintos de los aducidos por el propio interesado. El **artículo 83** regula la **información pública**: anuncio en el diario oficial correspondiente, con plazo de alegaciones no inferior a **veinte días**; la comparecencia en este trámite **no otorga por sí misma** la condición de interesado, aunque da derecho a obtener una respuesta razonada.

**Datos clave:**

• Prueba: ordinaria 10-30 días; extraordinaria (a petición) hasta 10 días.
• Informes: facultativos y no vinculantes salvo disposición en contrario; plazo de emisión 10 días.
• Trámite de audiencia: entre 10 y 15 días; se puede omitir si no hay hechos/pruebas distintos de los del interesado.
• Información pública: plazo de alegaciones no inferior a 20 días; no otorga por sí misma condición de interesado.
• Cuestiones incidentales: no suspenden el procedimiento salvo la **recusación** (art. 74).

El **artículo 84** enumera las formas de terminación: la **resolución**, el **desistimiento**, la **renuncia** al derecho en que se funde la solicitud (cuando no esté prohibida por el ordenamiento) y la declaración de **caducidad**; también termina el procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, debiendo motivarse en todo caso. El **artículo 85**, para sancionadores, permite resolver con la sanción que proceda si el infractor reconoce su responsabilidad; el pago voluntario de una sanción pecuniaria, en cualquier momento anterior a la resolución, implica la terminación del procedimiento (salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o la indemnización de daños); en ambos casos se aplican reducciones de, al menos, el **20%** sobre el importe de la sanción, acumulables entre sí.

El **artículo 86** admite la **terminación convencional** mediante acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de Derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento; requieren la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas cuando versen sobre materias de su competencia directa. El **artículo 87** permite, antes de dictar resolución, acordar motivadamente **actuaciones complementarias** indispensables, notificadas a los interesados con un plazo de **siete días** para alegar; deben practicarse en un plazo no superior a **quince días** y su acuerdo **suspende** el plazo para resolver.

El **artículo 88** exige que la resolución decida todas las cuestiones planteadas y las conexas, siendo congruente con las peticiones del interesado sin agravar su situación inicial; en ningún caso puede la Administración **abstenerse de resolver** so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables. El **artículo 89**, en sancionadores, permite al órgano instructor archivar sin propuesta de resolución cuando concurra: inexistencia de los hechos, hechos no acreditados, hechos que no constituyan infracción, responsable no identificado o exento, o prescripción de la infracción.

El **artículo 93** permite a la Administración **desistir**, motivadamente, en procedimientos iniciados de oficio. El **artículo 94** distingue el **desistimiento** (abandono de la solicitud, que permite reiniciar el procedimiento) de la **renuncia** (pérdida definitiva del derecho en que se fundaba la solicitud); si el escrito de iniciación lo formularon dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia de uno solo afecta a quien lo formuló. El **artículo 95** regula la **caducidad**: en procedimientos a solicitud del interesado, si se paraliza por causa a él imputable, transcurridos **tres meses** desde la advertencia sin que reanude la tramitación, la Administración archiva las actuaciones; no cabe caducidad por la simple inactividad en trámites no indispensables; la caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción; puede no aplicarse cuando la cuestión afecte al **interés general** o convenga sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

**Datos clave:**

• Formas de terminación (art. 84): resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, e imposibilidad material sobrevenida.
• Sancionadores: reducción mínima del **20%** de la sanción pecuniaria por reconocimiento/pago voluntario, acumulable.
• Actuaciones complementarias: 7 días de alegaciones, máximo 15 días de práctica, **suspenden** el plazo para resolver.
• Caducidad por paralización imputable al interesado: **3 meses**.
• Desistimiento ≠ renuncia: el desistimiento permite reiniciar; la renuncia pierde el derecho definitivamente.

El **artículo 97** prohíbe a las Administraciones iniciar cualquier actuación material de ejecución que limite derechos de los particulares sin que previamente se haya adoptado la resolución que le sirva de fundamento jurídico, y obliga a notificar al interesado la resolución que autoriza la actuación. El **artículo 98** declara que los actos administrativos son **inmediatamente ejecutivos**, salvo que se suspenda su ejecución, se trate de una resolución sancionadora recurrible en vía administrativa (incluido el recurso potestativo de reposición), una disposición establezca lo contrario, o se necesite aprobación o autorización superior; el pago de obligaciones pecuniarias a la Hacienda Pública se efectúa preferentemente por medios electrónicos (tarjeta de crédito/débito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria u otros autorizados).

El **artículo 99** permite a las Administraciones proceder, **previo apercibimiento**, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando se suspenda la ejecución conforme a la Ley o cuando la Constitución o la Ley exijan intervención judicial. El **artículo 100** enumera los medios de ejecución forzosa, que se aplican respetando siempre el **principio de proporcionalidad**: a) apremio sobre el patrimonio; b) ejecución subsidiaria; c) multa coercitiva; d) compulsión sobre las personas. Si hay varios medios admisibles, se elige el **menos restrictivo** de la libertad individual; si es necesario entrar en el domicilio del afectado, se requiere el consentimiento de su titular o, en su defecto, autorización judicial.

El **artículo 101** regula el **apremio sobre el patrimonio** para cantidades líquidas, sin que pueda imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no esté establecida con arreglo a una norma de rango legal. El **artículo 102** regula la **ejecución subsidiaria**, para actos no personalísimos que puede realizar la Administración a costa del obligado, con posibilidad de liquidar el importe provisionalmente antes de la ejecución. El **artículo 103** regula la **multa coercitiva**, que las leyes pueden autorizar, reiterada por lapsos de tiempo suficientes para cumplir lo ordenado; es independiente y compatible con las sanciones. El **artículo 104** regula la **compulsión sobre las personas**, solo cuando la ley lo autorice expresamente y respetando siempre la dignidad y los derechos constitucionales del obligado. El **artículo 105** establece la **prohibición de acciones posesorias** contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

**Datos clave:**

• Ejecución forzosa: exige **apercibimiento previo** (art. 99), salvo suspensión o reserva judicial constitucional/legal.
• Cuatro medios de ejecución forzosa (art. 100): apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva, compulsión sobre las personas; se elige el **menos restrictivo** de la libertad.
• Entrada en domicilio: consentimiento del titular o autorización judicial.
• Apremio sobre el patrimonio: la obligación pecuniaria debe tener siempre **rango legal**.
• Compulsión sobre las personas: exige autorización legal expresa y respeto a la dignidad y a los derechos constitucionales.