Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

El artículo 1 fija el objeto de la Ley 39/2015: regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas —incluidos el sancionador y el de reclamación de responsabilidad patrimonial— y los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Solo mediante ley, cuando sea eficaz, proporcionado y necesario, y de forma motivada, pueden incluirse trámites adicionales o distintos a los previstos en la Ley.

El artículo 2 delimita el ámbito subjetivo: la Ley se aplica al sector público, integrado por la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades de la Administración Local y el sector público institucional. Este último comprende los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes (sujetas a la Ley solo en lo que específicamente les afecte, y siempre que ejerzan potestades administrativas); y las Universidades públicas, regidas por su normativa específica y, supletoriamente, por esta Ley. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la AGE, las CCAA, las Entidades locales y los organismos y entidades de derecho público del art. 2.2.a). Las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa específica en las funciones públicas atribuidas por ley o delegadas, y supletoriamente por esta Ley.

El artículo 3 regula la capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas: la tienen las personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar civil; los menores de edad para el ejercicio y defensa de los derechos e intereses cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela (salvo menores incapacitados si la incapacitación afecta a ese derecho); y, cuando la ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

Datos clave:

• Art. 1: solo por ley (motivadamente) se pueden añadir trámites distintos a los de la Ley 39/2015.
• Art. 2: sector público institucional = organismos/entidades de derecho público + entidades de derecho privado vinculadas + Universidades públicas.
• Art. 3: entes sin personalidad jurídica (grupos de afectados, uniones, patrimonios autónomos) solo tienen capacidad de obrar cuando la Ley lo declare expresamente.

El artículo 4 define al interesado: quien promueve el procedimiento como titular de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; quien, sin haberlo iniciado, tiene derechos que pueden verse afectados por la decisión; y quien tiene intereses legítimos que puedan resultar afectados y se persona antes de la resolución definitiva. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca. Si la condición de interesado deriva de una relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucede en esa condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

El artículo 5 regula la representación: los interesados pueden actuar por medio de representante, salvo manifestación expresa en contra. Debe acreditarse la representación para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos; para los actos de mero trámite se presume. Puede acreditarse por cualquier medio válido en Derecho, incluido el apoderamiento apud acta o la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos. La falta o insuficiente acreditación no impide tener por realizado el acto si se subsana en el plazo de diez días.

El artículo 13 reconoce a las personas, en sus relaciones con las AAPP, derechos como comunicarse a través de un Punto de Acceso General electrónico, ser asistidas en el uso de medios electrónicos, usar las lenguas oficiales de su Comunidad Autónoma, acceder a la información pública (Ley 19/2013), ser tratadas con respeto y deferencia, exigir responsabilidades, obtener medios de identificación y firma electrónica, y la protección de datos de carácter personal —en particular la seguridad y confidencialidad de los datos en ficheros y sistemas de las AAPP—, sin perjuicio de los derechos específicos de los interesados del art. 53.

El artículo 14 establece el derecho/obligación de relacionarse electrónicamente: las personas físicas eligen libremente el medio, salvo obligación legal, y pueden modificar su elección en cualquier momento. Están siempre obligados a relacionarse electrónicamente: las personas jurídicas; las entidades sin personalidad jurídica; quienes ejerzan actividad profesional con colegiación obligatoria (incluidos notarios y registradores); quienes representen a un interesado obligado; y los empleados públicos para trámites por razón de su condición.

Datos clave:

• Art. 5: representación obligatoria para solicitudes, declaraciones responsables, recursos, desistimiento y renuncia; se presume en actos de mero trámite; subsanación en 10 días.
• Art. 13.h): protección de datos = seguridad y confidencialidad en ficheros y sistemas de las AAPP.
• Art. 14.2: obligados a medios electrónicos siempre: personas jurídicas, entidades sin personalidad, colegiados obligatorios (incl. notarios/registradores), representantes de obligados, empleados públicos.

El artículo 16 obliga a cada Administración a disponer de un Registro Electrónico General, en el que se asienta todo documento que se presente o reciba en cualquier órgano, organismo público o entidad vinculada o dependiente, y en el que también puede anotarse la salida de documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Los organismos públicos vinculados pueden tener su propio registro electrónico, siempre plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General, que funciona como un portal de acceso a todos ellos. Deben cumplir las garantías y medidas de seguridad de la normativa de protección de datos.

Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publican en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro debe estar disponible en la sede electrónica, especificando el órgano o unidad responsable de su gestión, la fecha y hora oficial y los días declarados inhábiles. Los asientos se anotan respetando el orden temporal de recepción o salida, indicando la fecha del día en que se producen.

Concluido el trámite de registro, los documentos se cursan sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes (art. 16.2).

Datos clave:

• Registro Electrónico General: obligatorio en cada Administración; funciona 24 horas, todos los días del año.
• Registros de organismos vinculados: deben ser interoperables e interconectados con el general.
• El recibo de registro debe incluir copia autenticada del documento, fecha y hora de presentación y número de entrada.
• Tras el registro, los documentos se cursan sin dilación a destinatarios y unidades correspondientes.

El artículo 21 obliga a la Administración a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, salvo en los supuestos de terminación por pacto o convenio y en los procedimientos sujetos únicamente a declaración responsable o comunicación. El plazo máximo lo fija la norma reguladora del procedimiento y no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea. Cuando las normas reguladoras no fijan plazo máximo, este será de tres meses. El cómputo se cuenta: en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud tuvo entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para tramitarla. El incumplimiento de la obligación de resolver en plazo genera responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que corresponda conforme a otra normativa.

El artículo 24 regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado: el vencimiento del plazo máximo sin notificarse resolución expresa legitima al interesado para entenderla estimada por silencio, salvo que una norma con rango de ley o de Derecho de la UE o internacional establezca lo contrario. El silencio es desestimatorio en: el ejercicio del derecho de petición (art. 29 CE); procedimientos que transfieran facultades sobre el dominio o el servicio público; actividades que puedan dañar el medio ambiente; procedimientos de responsabilidad patrimonial de las AAPP; y en la impugnación de actos y disposiciones y en la revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. La estimación por silencio tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento; la desestimación por silencio solo permite interponer el recurso que proceda.

Datos clave:

• Plazo máximo general para resolver: 3 meses si la norma reguladora no fija otro; tope legal salvo excepción: 6 meses.
• Cómputo a solicitud del interesado: desde la entrada en el registro electrónico competente.
• Silencio desestimatorio: derecho de petición, dominio/servicio público, medio ambiente, responsabilidad patrimonial, impugnación de actos y revisión de oficio a instancia de parte.
• Silencio estimatorio = acto administrativo finalizador.

El artículo 54 establece que los procedimientos se inician de oficio o a solicitud del interesado. El artículo 55 permite, antes del inicio, abrir un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso; en procedimientos sancionadores se orientan a precisar los hechos, identificar a los posibles responsables y las circunstancias relevantes, y las realizan los órganos con funciones de investigación, averiguación e inspección. El artículo 56 permite adoptar medidas provisionales, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, conforme a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad; también antes de iniciarse el procedimiento en casos de urgencia inaplazable, debiendo confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de los quince días siguientes. No pueden adoptarse medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes (art. 56.4). El artículo 57 permite la acumulación de procedimientos con identidad sustancial o íntima conexión, de oficio o a instancia de parte, siempre que el mismo órgano deba tramitarlos y resolverlos; el acuerdo de acumulación no tiene recurso.

Los artículos 58 a 62 regulan la iniciación de oficio, por acuerdo del órgano competente, en cuatro modalidades: propia iniciativa (conocimiento directo o indirecto de los hechos por el órgano competente para iniciar); orden superior (emitida por un órgano jerárquico superior, que en sancionadores debe expresar, en lo posible, los presuntos responsables, los hechos y su tipificación, y el lugar y fecha); petición razonada (propuesta de un órgano sin competencia para iniciar, que no vincula al órgano competente); y denuncia (acto por el que cualquier persona pone en conocimiento de la Administración un hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio, con identificación del denunciante y relato de los hechos). Cuando el denunciante haya participado en la infracción y sea el primero en aportar pruebas que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, el órgano competente debe eximirle del pago de la multa o sanción no pecuniaria, o reducirla si aporta un valor añadido significativo.

El artículo 66 exige que las solicitudes de iniciación contengan: nombre y apellidos del interesado y, en su caso, del representante; identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico para notificaciones; hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma; y órgano, centro o unidad al que se dirige, con su código de identificación. Pretensiones de una pluralidad de personas con contenido idéntico o sustancialmente similar pueden formularse en una única solicitud.

El artículo 69 distingue la declaración responsable (el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos, dispone de la documentación y se compromete a mantener el cumplimiento) de la comunicación (pone en conocimiento de la Administración datos identificativos o relevantes para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho); ambas permiten el ejercicio del derecho o el inicio de la actividad desde su presentación. La inexactitud, falsedad u omisión de datos esenciales determina la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad desde que se tenga constancia, sin perjuicio de sanciones y responsabilidades. El artículo 70 define el expediente administrativo como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución; tendrá formato electrónico, con índice numerado, y no forma parte de él la información auxiliar o de apoyo (notas, borradores, juicios de valor) salvo informes preceptivos o facultativos.

Datos clave:

• Medidas provisionales previas al procedimiento: deben confirmarse/levantarse en el acuerdo de iniciación en 15 días.
• No caben medidas provisionales con perjuicio de difícil/imposible reparación o que violen derechos legalmente amparados (art. 56.4).
• Cuatro formas de iniciación de oficio: propia iniciativa, orden superior, petición razonada, denuncia.
• Denunciante infractor colaborador: exención (o reducción) de sanción si aporta pruebas decisivas el primero.
• Expediente administrativo: formato electrónico obligatorio (art. 70.2).

El artículo 71 somete el procedimiento al principio de celeridad: se impulsa de oficio en todos sus trámites y por medios electrónicos, guardando el orden riguroso de incoación en asuntos de igual naturaleza, salvo orden motivada en contrario; su incumplimiento genera responsabilidad disciplinaria y puede dar lugar a la remoción del puesto de trabajo. El artículo 72 permite la concentración de trámites que por su naturaleza admitan impulso simultáneo. El artículo 73 fija en diez días el plazo para que los interesados cumplan los trámites que les correspondan, concediendo otros diez días para subsanar defectos; su incumplimiento puede declarar al interesado decaído en su derecho al trámite, salvo que actúe antes de que se notifique la resolución que tenga por transcurrido el plazo. El artículo 74 dispone que las cuestiones incidentales, incluidas las de nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación, salvo la recusación.

El artículo 75 ordena que los actos de instrucción se realicen de oficio y por medios electrónicos. El artículo 76 permite a los interesados aducir alegaciones y aportar documentos en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia. El artículo 77 regula la prueba: el período ordinario que puede acordar el instructor no será superior a treinta días ni inferior a diez; a petición de los interesados cabe un período extraordinario no superior a diez días; el instructor solo puede rechazar motivadamente las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias; en sancionadores, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a las AAPP. El artículo 78 exige que la Administración comunique el inicio de las pruebas con antelación suficiente, indicando lugar, fecha y hora, y la posibilidad de nombrar técnicos que asistan al interesado.

Los artículos 79 y 80 regulan los informes: se solicitan los preceptivos y los que se juzguen necesarios; salvo disposición expresa en contrario, son facultativos y no vinculantes, y se emiten en el plazo de diez días; si no se emiten en plazo, pueden proseguir las actuaciones salvo que sean preceptivos, en cuyo caso cabe suspender el plazo máximo para resolver.

El artículo 82 regula el trámite de audiencia: se concede a los interesados inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, con un plazo no inferior a diez días ni superior a quince; puede prescindirse de él cuando no figuren en el procedimiento ni se tengan en cuenta otros hechos, alegaciones o pruebas distintos de los aducidos por el propio interesado. El artículo 83 regula la información pública: anuncio en el diario oficial correspondiente, con plazo de alegaciones no inferior a veinte días; la comparecencia en este trámite no otorga por sí misma la condición de interesado, aunque da derecho a obtener una respuesta razonada.

Datos clave:

• Prueba: ordinaria 10-30 días; extraordinaria (a petición) hasta 10 días.
• Informes: facultativos y no vinculantes salvo disposición en contrario; plazo de emisión 10 días.
• Trámite de audiencia: entre 10 y 15 días; se puede omitir si no hay hechos/pruebas distintos de los del interesado.
• Información pública: plazo de alegaciones no inferior a 20 días; no otorga por sí misma condición de interesado.
• Cuestiones incidentales: no suspenden el procedimiento salvo la recusación (art. 74).

El artículo 84 enumera las formas de terminación: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (cuando no esté prohibida por el ordenamiento) y la declaración de caducidad; también termina el procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, debiendo motivarse en todo caso. El artículo 85, para sancionadores, permite resolver con la sanción que proceda si el infractor reconoce su responsabilidad; el pago voluntario de una sanción pecuniaria, en cualquier momento anterior a la resolución, implica la terminación del procedimiento (salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o la indemnización de daños); en ambos casos se aplican reducciones de, al menos, el 20% sobre el importe de la sanción, acumulables entre sí.

El artículo 86 admite la terminación convencional mediante acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de Derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento; requieren la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas cuando versen sobre materias de su competencia directa. El artículo 87 permite, antes de dictar resolución, acordar motivadamente actuaciones complementarias indispensables, notificadas a los interesados con un plazo de siete días para alegar; deben practicarse en un plazo no superior a quince días y su acuerdo suspende el plazo para resolver.

El artículo 88 exige que la resolución decida todas las cuestiones planteadas y las conexas, siendo congruente con las peticiones del interesado sin agravar su situación inicial; en ningún caso puede la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables. El artículo 89, en sancionadores, permite al órgano instructor archivar sin propuesta de resolución cuando concurra: inexistencia de los hechos, hechos no acreditados, hechos que no constituyan infracción, responsable no identificado o exento, o prescripción de la infracción.

El artículo 93 permite a la Administración desistir, motivadamente, en procedimientos iniciados de oficio. El artículo 94 distingue el desistimiento (abandono de la solicitud, que permite reiniciar el procedimiento) de la renuncia (pérdida definitiva del derecho en que se fundaba la solicitud); si el escrito de iniciación lo formularon dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia de uno solo afecta a quien lo formuló. El artículo 95 regula la caducidad: en procedimientos a solicitud del interesado, si se paraliza por causa a él imputable, transcurridos tres meses desde la advertencia sin que reanude la tramitación, la Administración archiva las actuaciones; no cabe caducidad por la simple inactividad en trámites no indispensables; la caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción; puede no aplicarse cuando la cuestión afecte al interés general o convenga sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

Datos clave:

• Formas de terminación (art. 84): resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, e imposibilidad material sobrevenida.
• Sancionadores: reducción mínima del 20% de la sanción pecuniaria por reconocimiento/pago voluntario, acumulable.
• Actuaciones complementarias: 7 días de alegaciones, máximo 15 días de práctica, suspenden el plazo para resolver.
• Caducidad por paralización imputable al interesado: 3 meses.
• Desistimiento ≠ renuncia: el desistimiento permite reiniciar; la renuncia pierde el derecho definitivamente.

El artículo 97 prohíbe a las Administraciones iniciar cualquier actuación material de ejecución que limite derechos de los particulares sin que previamente se haya adoptado la resolución que le sirva de fundamento jurídico, y obliga a notificar al interesado la resolución que autoriza la actuación. El artículo 98 declara que los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, salvo que se suspenda su ejecución, se trate de una resolución sancionadora recurrible en vía administrativa (incluido el recurso potestativo de reposición), una disposición establezca lo contrario, o se necesite aprobación o autorización superior; el pago de obligaciones pecuniarias a la Hacienda Pública se efectúa preferentemente por medios electrónicos (tarjeta de crédito/débito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria u otros autorizados).

El artículo 99 permite a las Administraciones proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando se suspenda la ejecución conforme a la Ley o cuando la Constitución o la Ley exijan intervención judicial. El artículo 100 enumera los medios de ejecución forzosa, que se aplican respetando siempre el principio de proporcionalidad: a) apremio sobre el patrimonio; b) ejecución subsidiaria; c) multa coercitiva; d) compulsión sobre las personas. Si hay varios medios admisibles, se elige el menos restrictivo de la libertad individual; si es necesario entrar en el domicilio del afectado, se requiere el consentimiento de su titular o, en su defecto, autorización judicial.

El artículo 101 regula el apremio sobre el patrimonio para cantidades líquidas, sin que pueda imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no esté establecida con arreglo a una norma de rango legal. El artículo 102 regula la ejecución subsidiaria, para actos no personalísimos que puede realizar la Administración a costa del obligado, con posibilidad de liquidar el importe provisionalmente antes de la ejecución. El artículo 103 regula la multa coercitiva, que las leyes pueden autorizar, reiterada por lapsos de tiempo suficientes para cumplir lo ordenado; es independiente y compatible con las sanciones. El artículo 104 regula la compulsión sobre las personas, solo cuando la ley lo autorice expresamente y respetando siempre la dignidad y los derechos constitucionales del obligado. El artículo 105 establece la prohibición de acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

Datos clave:

• Ejecución forzosa: exige apercibimiento previo (art. 99), salvo suspensión o reserva judicial constitucional/legal.
• Cuatro medios de ejecución forzosa (art. 100): apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva, compulsión sobre las personas; se elige el menos restrictivo de la libertad.
• Entrada en domicilio: consentimiento del titular o autorización judicial.
• Apremio sobre el patrimonio: la obligación pecuniaria debe tener siempre rango legal.
• Compulsión sobre las personas: exige autorización legal expresa y respeto a la dignidad y a los derechos constitucionales.