Ley 39/2015 (PAC) — El procedimiento administrativo común (Título IV)

El Título IV de la Ley 39/2015 regula el procedimiento administrativo común, entendido como el cauce formal de la actividad administrativa para la producción de los actos. El procedimiento es garantía tanto del interés general como de los derechos de los ciudadanos.

Son interesados quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión; y aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados y se personen antes de la resolución definitiva.

Entre los derechos del interesado destacan conocer el estado de la tramitación y acceder al expediente, no presentar documentos ya en poder de la Administración, ser tratado con respeto, y formular alegaciones y aportar documentos.

Datos clave

• Título IV: arts. 53 a 105. El procedimiento, garantía del interés general y de los derechos.
• Interesados (art. 4): titulares de derechos/intereses legítimos y afectados que se personen antes de la resolución.
• Derechos: acceso al expediente, no aportar documentos en poder de la Administración, alegaciones.

El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. La iniciación de oficio se produce por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

La iniciación a solicitud del interesado exige una solicitud con el contenido mínimo legal (datos del interesado, hechos y razones, lugar, fecha y firma, y órgano al que se dirige). En procedimientos que puedan tener efectos desfavorables, se admiten actuaciones previas y medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución.

La ley regula también los principios del procedimiento sancionador (irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción) y de la responsabilidad patrimonial, integrados en el procedimiento común.

Datos clave

• Iniciación de oficio: propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.
• Iniciación a solicitud: contenido mínimo (datos, hechos, lugar, fecha, firma, órgano).
• Posibles actuaciones previas y medidas provisionales.
• Principios sancionadores: legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad y prescripción.

En la ordenación rige el principio de impulso de oficio en todos sus trámites y el de celeridad. El expediente se tramita preferentemente en formato electrónico, respetando el orden de incoación en asuntos de naturaleza homogénea.

La instrucción comprende los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos. Incluye las alegaciones que los interesados pueden formular en cualquier momento anterior al trámite de audiencia; la prueba (admisible por cualquier medio válido en Derecho, con la posibilidad de rechazar las manifiestamente improcedentes); los informes (que, salvo disposición en contrario, son facultativos y no vinculantes); y el trámite de audiencia, que se concede una vez instruido el procedimiento, inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución.

Datos clave

• Ordenación: impulso de oficio y celeridad; expediente electrónico.
• Instrucción: alegaciones, prueba (cualquier medio válido), informes (facultativos y no vinculantes salvo disposición) y audiencia.
• Trámite de audiencia: tras la instrucción, inmediatamente antes de la propuesta de resolución.

El procedimiento puede terminar por resolución, desistimiento, renuncia al derecho (cuando no esté prohibida), declaración de caducidad e imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. También cabe la terminación convencional mediante acuerdos, pactos o convenios que no sean contrarios al ordenamiento.

La resolución decide todas las cuestiones planteadas y aquellas derivadas del procedimiento; ha de ser congruente y no puede agravar la situación inicial del interesado en los procedimientos iniciados a solicitud (prohibición de reformatio in peius) cuando no quepa.

La caducidad opera, en los procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables, cuando transcurre el plazo máximo sin resolver; en los iniciados a solicitud, la paralización por causa imputable al interesado, advertida y no atendida, también puede dar lugar a la caducidad.

Datos clave

• Modos de terminación: resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material y terminación convencional.
• Resolución congruente; prohibición de reformatio in peius en los iniciados a solicitud.
• Caducidad: de oficio desfavorables (vencido el plazo sin resolver) y a solicitud (paralización imputable al interesado, advertida).

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. El plazo máximo para resolver es el fijado por la norma reguladora del procedimiento y, en su defecto, de tres meses, contado de distinta forma según la iniciación sea de oficio o a solicitud.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el silencio administrativo tiene, por regla general, efecto estimatorio (positivo), salvo las excepciones legalmente previstas (por ejemplo, el ejercicio del derecho de petición, los procedimientos cuya estimación supusiera adquirir facultades sobre el dominio o el servicio público, los de impugnación de actos o los de responsabilidad patrimonial, en los que el silencio es desestimatorio).

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo sin resolución expresa produce efectos desestimatorios si pueden derivarse efectos desfavorables o de gravamen, y la caducidad si reconocen o constituyen derechos.

Datos clave

• Obligación de resolver y notificar siempre; plazo: el de la norma o, en su defecto, 3 meses.
• Silencio a solicitud: regla general estimatorio; desestimatorio en casos tasados (petición, dominio/servicio público, impugnación de actos, responsabilidad patrimonial).
• Silencio de oficio: desestimatorio si efectos desfavorables; caducidad si reconocen o constituyen derechos.