Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), nació con el objetivo de modernizar y unificar la regulación de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. Sustituyó a la Ley 30/1992 integrando también el contenido de la Ley 11/2007 de acceso electrónico, consolidando así en un solo texto la tramitación ordinaria y la electrónica como modo habitual de actuación.

El artículo 1 fija el objeto: regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento común (incluido el sancionador y el de responsabilidad patrimonial) y los principios que rigen la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Solo mediante ley pueden añadirse trámites distintos a los previstos; por reglamento únicamente se concretan especialidades sobre órgano competente, plazos, formas de inicio y terminación, publicación e informes a recabar.

El artículo 2 delimita el ámbito subjetivo: la Ley se aplica a todo el sector público, que comprende la Administración General del Estado (AGE), las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el sector público institucional (organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, entidades de derecho privado cuando ejercen potestades administrativas, y Universidades públicas). Las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta Ley.

Datos clave

• Ley 39/2015, de 1 de octubre (BOE n.º 236, de 2 de octubre de 2015).
• Última modificación: 6 de noviembre de 2024.
• Estructura: 133 artículos, 7 títulos, 5 disposiciones adicionales, 5 transitorias, 1 derogatoria, 7 finales.
• Art. 1: solo por ley pueden añadirse trámites adicionales distintos a los de la Ley.
• Art. 2: ámbito subjetivo = sector público (AGE + CCAA + EELL + sector público institucional).
• Las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa específica y supletoriamente por la LPAC.

El Título I regula quién puede actuar ante la Administración y en qué condiciones. El artículo 3 atribuye capacidad de obrar a las personas físicas o jurídicas con capacidad civil, a los menores de edad para el ejercicio de derechos que la ley les permita sin asistencia, y —cuando la ley lo declare expresamente— a grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes. Esta extensión a colectivos sin personalidad jurídica fue una de las novedades más destacadas respecto a la legislación anterior.

El artículo 4 define el concepto de interesado bajo tres supuestos: quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos; quienes, sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan resultar afectados por la resolución; y quienes se personen con intereses legítimos antes de que recaiga resolución definitiva. Cuando la condición de interesado deriva de una relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucede en tal condición.

La representación (art. 5) puede acreditarse por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, incluido el apoderamiento apud acta (presencial o electrónico). Para solicitudes, declaraciones responsables, recursos, desistimientos y renuncias, la representación debe acreditarse; en actos de mero trámite, se presume. La falta o insuficiencia de representación no invalida el acto si se subsana en el plazo de diez días (ampliable por las circunstancias). El artículo 6 obliga a la AGE, CCAA y Entidades Locales a disponer de un registro electrónico de apoderamientos; los poderes inscritos tienen una validez máxima de cinco años, prorrogable por períodos sucesivos de igual duración.

Datos clave

• Art. 3: también tienen capacidad de obrar grupos de afectados y entidades sin personalidad jurídica cuando la ley lo declare.
• Art. 4: tres vías para ser interesado: promotor, afectado potencial o personado antes de resolución definitiva.
• Art. 5: representación obligatoria para solicitudes, recursos, desistimientos y renuncias; presumida en actos de mero trámite.
• Art. 5.6: plazo de subsanación de defecto de representación: 10 días (ampliable).
• Art. 6: poderes inscritos en el registro de apoderamientos, validez máxima 5 años desde la inscripción.
• Art. 6.4: tres tipos de poder (general ante cualquier Administración / específico ante una Administración / para trámites concretos).
• Art. 7: pluralidad de interesados → se actúa con el representante señalado o, en su defecto, con quien figure en primer término.

El Capítulo II del Título I regula los sistemas electrónicos con que los interesados pueden identificarse y firmar en el procedimiento. La Ley 39/2015 introdujo la separación formal entre identificación y firma: como regla general basta la identificación; la firma solo es exigible cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado (art. 11).

Los sistemas de identificación electrónica admitidos (art. 9) son: certificados electrónicos cualificados de firma o sello electrónico incluidos en la Lista de Confianza de prestadores, y cualquier otro sistema que las Administraciones consideren válido con registro previo de usuario, previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital, con un período de espera de dos meses antes de su eficacia. Los sistemas de firma válidos (art. 10) son los mismos tipos de certificados cualificados, más cualquier otro sistema habilitado en las mismas condiciones. Las Administraciones deben garantizar siempre la disponibilidad de los sistemas de los apartados a) y b) para todo procedimiento.

El artículo 11 establece que la firma solo es obligatoria para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos. El artículo 12 obliga a las Administraciones a asistir a los interesados no obligados a la relación electrónica (personas físicas que lo soliciten): un funcionario habilitado puede actuar como intermediario, siempre que el interesado se identifique ante él y preste consentimiento expreso.

Datos clave

• Art. 11: firma obligatoria únicamente en 5 supuestos: solicitudes, declaraciones responsables/comunicaciones, recursos, desistimientos y renuncias.
• Art. 9: sistemas de identificación: certificados cualificados de firma o sello electrónico, o sistemas alternativos con registro previo y comunicación previa de 2 meses.
• Art. 10: sistemas de firma = mismos tipos que para identificación.
• Art. 12: las personas físicas que lo soliciten deben ser asistidas; un funcionario habilitado puede firmar en su nombre con consentimiento expreso del interesado.
• Art. 14: las personas jurídicas, entidades sin personalidad, profesionales con colegiación obligatoria, representantes de obligados y empleados públicos están obligados a relacionarse electrónicamente.

El Título II, «De la actividad de las Administraciones Públicas», establece las reglas generales que rigen la actuación de las Administraciones en sus relaciones con los ciudadanos. El artículo 13 enumera los derechos de quienes tienen capacidad de obrar: comunicarse mediante el Punto de Acceso General Electrónico; ser asistidos en el uso de medios electrónicos; usar la lengua oficial de su Comunidad Autónoma; acceder a información pública y archivos; ser tratados con respeto; exigir responsabilidades; obtener medios de identificación y firma; y tener garantizada la protección de datos.

El artículo 16 regula los registros: cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, interoperable con los registros de los organismos dependientes. Los documentos pueden presentarse en el registro electrónico propio o de cualquier Administración pública, en oficinas de Correos, en representaciones diplomáticas, en oficinas de asistencia en materia de registros o en cualquier otro medio legalmente habilitado. Los documentos presentados en papel deben ser digitalizados por la oficina receptora y devueltos los originales al interesado.

El artículo 17 crea la obligación de un archivo electrónico único de procedimientos finalizados, en formato que garantice autenticidad, integridad y conservación. Los artículos 21 a 25 regulan la obligación de resolver y el silencio administrativo: la Administración está siempre obligada a dictar resolución expresa; el plazo máximo es el fijado por norma reguladora y no puede exceder de seis meses (si no hay norma específica, el plazo general es de tres meses). El silencio en procedimientos iniciados a solicitud es positivo (estimación) con carácter general; es negativo (desestimación) en los procedimientos de derecho de petición, dominio o servicio público, medio ambiente, responsabilidad patrimonial y en recursos e impugnaciones.

Datos clave

• Art. 13: elenco de 9 derechos generales de los ciudadanos en sus relaciones con las AAPP.
• Art. 14: obligación de relación electrónica para personas jurídicas, entidades sin personalidad, profesionales colegiados, representantes y empleados públicos.
• Art. 16: Registro Electrónico General accesible 24h/365 días; digitalizacion obligatoria de documentos en papel.
• Art. 17: archivo electrónico único de procedimientos finalizados; formato que garantice autenticidad e integridad.
• Art. 21: plazo máximo de resolución: el de la norma reguladora; máximo 6 meses; si no hay norma específica, 3 meses.
• Art. 24: silencio positivo como regla general en solicitudes del interesado; negativo en dominio público, servicio público, medio ambiente, responsabilidad patrimonial y recursos.
• Art. 25: en procedimientos de oficio sancionadores o de intervención, el vencimiento del plazo produce caducidad.
• Art. 27: copias auténticas válidas en todas las Administraciones; validez máxima para solicitarlas: 15 días desde la solicitud.
• Art. 28: los interesados tienen derecho a no aportar documentos ya en poder de la Administración.

El Capítulo II del Título II (arts. 29-33) regula el régimen general de términos y plazos administrativos. El artículo 30 establece las reglas de cómputo: los plazos en horas se cuentan de hora en hora desde la notificación o publicación del acto, sin superar 24 horas (en ese caso se expresan en días). Los plazos en días son hábiles salvo declaración expresa de días naturales, y se excluyen sábados, domingos y festivos. Los plazos en días se cuentan desde el día siguiente al de la notificación o publicación, o desde el día siguiente al de la estimación o desestimación por silencio. Si el último día es inhábil, el plazo se prorroga al primer día hábil siguiente. Cuando un día sea hábil en el municipio del interesado e inhábil en la sede del órgano, se considera inhábil en todo caso.

Una novedad relevante de la Ley 39/2015 fue declarar los sábados como días inhábiles a efectos de cómputo, unificando así el cómputo judicial y administrativo. El registro electrónico está disponible las 24 horas todos los días del año; la presentación en día inhábil se entiende realizada en la primera hora del siguiente día hábil.

El artículo 32 regula la ampliación de plazos: la Administración puede concederla de oficio o a petición del interesado, sin exceder la mitad del plazo original, siempre que no perjudique derechos de tercero. La ampliación debe solicitarse y resolverse antes del vencimiento del plazo; no cabe contra el acuerdo de ampliación o denegación recurso alguno. En caso de ciberincidente grave, la Administración puede ampliar con carácter general los plazos de los procedimientos en curso. El artículo 33 prevé la tramitación de urgencia: por razones de interés público, los plazos del procedimiento ordinario se reducen a la mitad, salvo los de presentación de solicitudes y recursos; tampoco cabe recurso contra el acuerdo de urgencia.

Datos clave

• Art. 29: los plazos obligan tanto a la Administración como a los interesados.
• Art. 30.1: plazos en horas → hábiles, de hora en hora, máximo 24 h (si superan 24 h se expresan en días).
• Art. 30.2: plazos en días → hábiles; se excluyen sábados, domingos y festivos.
• Art. 30.5: si el último día del plazo es inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente.
• Art. 31: registro electrónico disponible 24h/365; presentación en día inhábil computa como primera hora del siguiente día hábil.
• Art. 32: ampliación máxima de plazos: la mitad del plazo original; debe acordarse antes del vencimiento; sin recurso.
• Art. 33: tramitación de urgencia → plazos ordinarios se reducen a la mitad (salvo presentación de solicitudes y recursos); sin recurso contra el acuerdo.
• Art. 22: suspensión del plazo máximo para resolver en 7 causas (requerimiento de subsanación, informe preceptivo UE, procedimiento UE pendiente, informes preceptivos internos, pruebas técnicas, negociación de convenio, pronunciamiento jurisdiccional).