Plan de Protección Civil de Euskadi (LABI)

El Plan de Protección Civil de Euskadi, denominado Larrialdiei Aurre Egiteko Bidea (LABI), fue aprobado por Decreto 153/1997, de 24 de junio, y revisado extraordinariamente por Decreto 1/2015, de 13 de enero, para armonizar las fases de emergencia con los demás planes de protección civil. Constituye el instrumento fundamental de ordenación de la gestión de emergencias en la Comunidad Autónoma de Euskadi, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 1/1996, de 3 de abril, de Gestión de Emergencias (LGE).

El LABI nace de la necesidad de responder tanto a emergencias catastróficas como a incidentes de menor gravedad que, sin desbordar los servicios esenciales, ponen en peligro la vida e integridad de las personas. Su filosofía es que la integración cotidiana de los servicios en la atención de emergencias ordinarias mejora la respuesta ante catástrofes, y que atajar un incidente a tiempo puede evitar que derive en calamidad.

El alcance del LABI es doble. Por un lado, actúa como Plan Director: fija los criterios generales de planificación en todos los niveles institucionales vascos (municipal, foral y autonómico) y determina los riesgos que deben ser objeto de planes especiales. Por otro lado, constituye el plan territorial autonómico, es decir, el marco organizativo general multirriesgo para emergencias que requieren dirección o coordinación autonómica.

Las funciones del LABI se enumeran en el Título preliminar: (a) fijar la estructura general de planificación (definir elementos esenciales, establecer los sectores con riesgo específico y dictar directrices para planes municipales, forales y especiales); (b) prever la interrelación con los mecanismos de coordinación en emergencias no calamitosas del capítulo III de la LGE; y (c) establecer el marco organizativo general para emergencias que por su naturaleza, extensión o la necesidad de coordinar más de una administración requieran dirección autonómica.

Datos clave

• Aprobación original: Decreto 153/1997, de 24 de junio (BOPV).
• Revisión extraordinaria: Decreto 1/2015, de 13 de enero (BOPV n.º 14, de 22/01/2015).
• Ley habilitante: Ley 1/1996, de 3 de abril, de Gestión de Emergencias (LGE), art. 15.
• Nombre en euskera: «Larrialdiei Aurre Egiteko Bidea» (LABI = camino para hacer frente a las emergencias).
• Doble carácter: Plan Director de la planificación vasca + Plan Territorial autonómico multirriesgo.
• Edición consolidada: texto de 23 de enero de 2015.

El Título preliminar incluye un glosario que precisa los conceptos clave del sistema. Conviene dominar las diferencias entre alerta (posibilidad de que ocurra un accidente; induce a preparación), alarma (ocurrencia inminente; induce a medidas protectoras) y emergencia (situación durante la ocurrencia del accidente). El término interfase designa el conjunto de procedimientos y medios comunes que articulan los planes de diferente rango, garantizando la transferencia de mando y la integración de medios. El CECOP (Centro de Coordinación Operativa) es el puesto de mando de la dirección del plan; cuando se integran mandos autonómicos y estatales se constituye en CECOPI.

El Título I aborda la identificación de riesgos. La Comunidad Autónoma de Euskadi soporta riesgos naturales (con especial relevancia de las inundaciones, dado que la red fluvial cantábrica es corta y de gran pendiente, con tiempos de concentración reducidos), tecnológicos (industrias con prevención de accidentes mayores, transporte de mercancías peligrosas) y antrópicos (tráfico, incendios, grandes concentraciones humanas). La clasificación sigue el esquema de la agencia UNDRO.

La identificación y evaluación de riesgos se realiza mediante información histórica, predicciones e instrumentos de medición. Los análisis deben concretar épocas del año de especial probabilidad, frecuencia y daños posibles, y considerar el efecto dominó (concatenación de efectos entre riesgos interconectados). La Dirección de Atención de Emergencias y Meteorología del Gobierno Vasco elabora y mantiene actualizado el inventario y mapa de riesgos, que se incorpora como anexo al LABI. Los resultados se remiten a los órganos competentes en ordenación del territorio para que los riesgos se consideren en los instrumentos urbanísticos.

Datos clave

• Tres tipos de riesgo (UNDRO): naturales, antrópicos y tecnológicos.
• Riesgo natural más significativo en Euskadi: inundaciones (red fluvial corta, alta pendiente).
• Riesgos sísmico y volcánico: sin incidencia potencialmente peligrosa en Euskadi.
• Riesgos tecnológicos prioritarios: químicos, industriales peligrosos, transporte de mercancías peligrosas, radiológicos.
• Efecto dominó: concatenación de efectos entre riesgos que puede multiplicar las consecuencias.
• Órgano responsable del mapa de riesgos: Dirección de Atención de Emergencias y Meteorología.
• CECOP = Centro de Coordinación Operativa; CECOPI = CECOP con integración estatal-autonómica.
• Alerta: advierte posibilidad; induce preparación. Alarma: advierte ocurrencia inminente; induce medidas protectoras.

El Título II distingue entre medios (elementos humanos y materiales de carácter esencialmente móvil que se incorporan a los grupos de acción) y recursos (elementos naturales y artificiales de carácter esencialmente estático cuya disponibilidad mejora las tareas frente a emergencias). Los medios y recursos pueden ser de titularidad pública o privada; los privados se movilizan conforme al artículo 20 de la LGE y al capítulo II de la Ley 2/1985. La asignación de recursos entre administraciones puede ser estable (fijada en el propio plan) o caso a caso según la urgencia. El catálogo de medios y recursos, mantenido por la Dirección de Atención de Emergencias y Meteorología, se conserva en soporte informático como anexo al LABI.

El Título III organiza toda la planificación vasca de protección civil. El Plan Director establece que los planes pueden ser territoriales (multirriesgo, por ámbito territorial) o especiales (por riesgo concreto). Los planes territoriales se elaboran para hacer frente a emergencias generales preventivas y operativas; los planes especiales se elaboran para riesgos cuya naturaleza requiere metodología técnico-científica singular (al menos: inundaciones, riesgo químico, transporte de mercancías peligrosas e incendios forestales). Los programas de actuación sectorial complementan los planes territoriales para actividades o riesgos concretos (sanitario, albergue, seguridad ciudadana, carreteras, transporte, abastecimiento, transmisiones, entre otros).

En cuanto a los órganos competentes: el Gobierno Vasco aprueba el Plan Territorial y los planes especiales. Los Territorios Históricos aprueban los planes forales. Los municipios de más de 20.000 habitantes o con población estacional superior a esa cifra están obligados a elaborar plan municipal. La homologación la realiza la Comisión de Protección Civil de Euskadi para los planes municipales, forales y especiales no previstos en la Norma Básica estatal; la Comisión Estatal homologa el Plan Territorial y los planes especiales de la Norma Básica. La eficacia de los planes sujetos a homologación se activa tras la homologación expresa o por silencio (transcurso de tres meses desde la presentación). La vigencia de los planes es indefinida.

La integración horizontal exige que los planes territoriales locales y forales sean compatibles con los planes de actuación específicos del mismo ámbito. La integración vertical (interfase) obliga a prever mecanismos de transferencia de la dirección al nivel superior cuando se active un plan de mayor ámbito; mientras no se active un plan autonómico, los Centros SOS-Deiak realizan seguimiento continuo.

Datos clave

• Medios: carácter esencialmente móvil (personas, equipos). Recursos: carácter esencialmente estático (infraestructuras, instalaciones).
• Planes municipales obligatorios: municipios > 20.000 habitantes o con población estacional > 20.000.
• Impulso potestativo del Gobierno Vasco: municipios > 5.000 habitantes o con características especiales.
• Homologación tácita: 3 meses desde la presentación sin resolución expresa.
• Planes especiales mínimos en Euskadi: inundaciones, riesgo químico, transporte de mercancías peligrosas e incendios forestales.
• Programas de actuación sectorial: 7 previstos (sanitario, albergue/asistencia, seguridad ciudadana, carreteras, transporte, abastecimiento, transmisiones).
• SOS-Deiak: servicio de coordinación de emergencias del Departamento de Seguridad, adscrito a la Dirección de Atención de Emergencias y Meteorología.

El Título IV establece que la dirección de la protección civil es unipersonal, asistida por un comité asesor. En el nivel municipal corresponde al Alcalde o Alcaldesa; en el nivel autonómico, a la Consejera de Seguridad, que es la Directora del Plan Territorial de Protección Civil de Euskadi. En casos de interés supracomunitario, la dirección corresponde al representante estatal. El Lehendakari puede asumir la alta dirección cuando la gravedad o extensión de la emergencia lo requiera o cuando el Estado le delegue sus funciones.

La responsabilidad primaria de respuesta ante una emergencia recae siempre en la autoridad municipal dentro de su término. Cuando la naturaleza, extensión o los medios necesarios superen las competencias de esa administración, se activa el plan territorial de ámbito superior, que puede aportar medios complementarios o asumir la dirección. La Comunidad Autónoma asume obligatoriamente la dirección cuando se active el Plan Territorial o un plan especial, cuando el Lehendakari declare la emergencia catastrófica (art. 21 LGE) o cuando, declarado el interés nacional, el Estado delegue en ella.

La Consejera de Seguridad dispone de poderes amplios: dictar órdenes de obligado cumplimiento, disponer la destrucción o requisa temporal de bienes, decretar la evacuación de poblaciones, exigir prestaciones personales y adoptar cualquier medida coactiva proporcionada a la necesidad (art. 19.3 LGE). En urgencia máxima, el Viceconsejero de Seguridad o el Director de Atención de Emergencias puede activar el plan, dando cuenta inmediata a la Consejera.

La coordinación Estado-Comunidad Autónoma se articula mediante intercambio recíproco de información (activaciones, gravedad, evolución de riesgos), presencia de un representante estatal en el Consejo Asesor del Director del Plan, y constitución de un Comité de Dirección conjunto cuando el interés supraautonómico esté presente, momento en que el CECOP pasa a funcionar como CECOPI.

Datos clave

• Directora del Plan Territorial: Consejera de Seguridad.
• Alta dirección en emergencia catastrófica: Lehendakari (art. 21 LGE).
• Declaración de interés supraautonómico: titular del Ministerio de Interior.
• Poderes de la Dirección: art. 19 LGE (órdenes, requisa, evacuación, prestaciones personales).
• En urgencia máxima pueden activar el plan: Viceconsejero de Seguridad o Director de Atención de Emergencias y Meteorología.
• Comité de Dirección conjunto (CECOPI): se constituye cuando hay interés supraautonómico; dirige el representante estatal salvo delegación expresa.

El Título V define el marco organizativo del Plan Territorial. La estructura de dirección (Capítulo I) se articula en torno al Comité de Emergencias de Euskadi, integrado por la Directora del Plan (Consejera de Seguridad), el Consejo Asesor y el Gabinete de Información. El CECOP/CECOPI, ubicado en los Centros SOS-Deiak del Departamento de Seguridad, actúa como puesto de mando centralizado.

El Consejo Asesor asesora a la Directora del Plan y está formado por el Viceconsejero de Interior, el Viceconsejero de Seguridad, el Director General de Osakidetza, el Director de Seguridad Ciudadana, el Director de Atención de Emergencias y Meteorología, un representante de la Administración del Estado, los Diputados Generales de los Territorios Históricos afectados, los Alcaldes de los municipios afectados que estimen oportuno incorporarse, y cualquier otro convocado por la Consejera. El Gabinete de Información, dependiente directamente de la Dirección, es el único órgano autorizado para emitir información oficial durante la emergencia.

La estructura operativa (Capítulo II) se articula mediante los Puestos de Mando Avanzado (PMA) y los grupos de acción. El PMA es el órgano de trabajo del Comité de Emergencias en el lugar del siniestro, formado por los jefes de los grupos de acción, y depende directamente de la Dirección del Plan. Los grupos de acción son cinco, con funciones y composición bien definidas: Grupo de Intervención (eliminar/controlar efectos, búsqueda y rescate; coordinado por la Dirección de Atención de Emergencias y Meteorología), Grupo Sanitario (asistencia urgente, clasificación, evacuación y salud pública; coordinado por Sanidad/Osakidetza), Grupo de Seguridad (seguridad ciudadana, control de accesos, regulación de tráfico; coordinado por la Ertzaintza), Grupo Logístico (suministros, abastecimiento, albergue, transmisiones; coordinado por la Dirección de Atención de Emergencias) y Grupo de Apoyo Técnico (asesoramiento técnico sobre medidas correctoras, rehabilitación de servicios esenciales; coordinado por la Dirección de Atención de Emergencias con apoyo de Obras Públicas, Medio Ambiente y empresas especializadas).

Datos clave

• Consejo Asesor: composición obligatoria incluye Viceconsejeros, Director Osakidetza, Ertzaintza, representante estatal, Diputados Generales afectados, Alcaldes afectados.
• Gabinete de Información: único órgano autorizado para emitir información oficial; su responsable es el Director del Gabinete de la Consejera de Seguridad.
• PMA: órgano de trabajo en el lugar de la emergencia; su director lo designa la Dirección del Plan.
• Cinco grupos de acción: Intervención, Sanitario, Seguridad, Logístico, Apoyo Técnico.
• Coordinación del Grupo de Seguridad: Ertzaintza (más Policías Locales y FCSE asignados).
• Coordinación del Grupo Sanitario: Osakidetza, Cruz Roja, DYA y empresas de transporte sanitario.
• CECOP/CECOPI: ubicado en los Centros de Coordinación de Emergencias SOS-Deiak.

El Capítulo III del Título V, revisado por el Decreto 1/2015, regula la operatividad del Plan Territorial. Se distinguen tres grandes fases: Alerta, Emergencia (con cuatro situaciones) y Recuperación.

La fase de Alerta corresponde a escenarios con previsión de posible emergencia no manifestada. Se activan tácticas y protocolos de seguimiento, puede haber movimientos de acercamiento de efectivos y se comprueba la disponibilidad de medios. Es característica de fenómenos naturales con previsión meteorológica, pero también puede darse en ámbitos tecnológicos o antrópicos.

La fase de Emergencia implica que ya se han producido daños o incidentes que requieren intervención directa. Se subdivide en cuatro situaciones: Situación 0 (emergencias de ámbito municipal controladas con respuesta local o foral; el LABI hace seguimiento y apoyo sin activarse formalmente; se consideran preemergencia); Situación 1 (afectación territorial limitada, moderadamente vulnerable, que requiere coordinación autonómica por afectar a más de un municipio o por precisar medios del LABI; la declaración corresponde a la Dirección del Plan por iniciativa propia o a petición local); Situación 2 (emergencias que superan la capacidad de respuesta municipal y foral, muy graves, con intensa afectación a personas, bienes o medio ambiente; la Dirección del Plan coordina todas las acciones; se pueden aplicar medidas reparadoras); Situación 3 (interés supraautonómico presente conforme a la Norma Básica de Protección Civil; se constituye Comité de Dirección conjunto con representante estatal; el CECOP pasa a CECOPI; la dirección recae en el representante estatal salvo delegación).

La fase de Recuperación se activa implícitamente al desactivarse la emergencia. Comprende atención a víctimas, realojo, apoyo psicológico, asistencia sanitaria y análisis crítico de la gestión realizada.

La interfase entre planes establece que las activaciones de planes municipales o forales deben comunicarse a SOS-Deiak, con información periódica sobre evolución, gravedad y finalización. La activación del LABI en situación 1 o superior implica la integración automática de los planes inferiores afectados. Las notificaciones a las autoridades destinatarias varían según la fase: en alerta y situación 0 se siguen los protocolos de SOS-Deiak; a partir de la situación 1, se notifica al Lehendakari, al Delegado del Gobierno y a las direcciones de los planes municipales o forales implicados.

El procedimiento operativo parte del análisis de consecuencias y del escenario, establece los PMA necesarios, delimita zonas de operaciones (intervención, socorro y base), determina las medidas de intervención, protección, socorro y reparadoras, y concreta los medios y recursos a emplear. Cada grupo de acción ajusta su actuación dentro del mando unificado.

Datos clave

• Fases del LABI (tras revisión 2015): Alerta, Emergencia (situaciones 0-1-2-3) y Recuperación.
• Situación 0: emergencia local; LABI en seguimiento y apoyo, sin activación formal; equivale a preemergencia.
• Situación 1: afectación limitada, requiere coordinación autonómica o medios del LABI.
• Situación 2: supera capacidad local y foral; dirección y coordinación íntegra del LABI.
• Situación 3: interés supraautonómico; Comité de Dirección conjunto; dirección estatal; CECOPI.
• Recuperación: implícita al desactivar la emergencia; incluye análisis crítico de la gestión.
• Notificación desde Situación 1: Lehendakari + Delegado del Gobierno + municipios/territorios implicados.
• Interfase: activación del LABI en Sit. 1 o superior implica integración automática de planes inferiores.
• Zonas de operaciones: área de intervención, área de socorro y área de base.