Plan de Emergencia Municipal de Donostia/San Sebastián (PEMDSS-2016)

El Plan de Emergencia Municipal de Donostia/San Sebastián (PEMDSS-2016) es el instrumento organizativo general de respuesta a cualquier situación de grave riesgo, catástrofe o calamidad en el término municipal. Su nombre en euskera es Donostiako Udal Larrialdi Plana (DULP-2016). Fue redactado por la División de Protección Civil del SPEIS del Ayuntamiento de DSS, bajo la supervisión del Inspector-Jefe Imanol Andonegi Maeztu, y aprobado en 2016.

El PEMDSS se encuadra dentro del sistema multinivel de protección civil: encima de él están el Plan de Protección Civil de Euskadi (LABI) y el Plan Foral de Emergencias de Gipuzkoa; por debajo se integran los Planes de Actuación Municipal (PAM), los Protocolos de Actuación (PRT) y los Planes de Seguridad (SP) específicos para distintos riesgos o eventos. El Plan es de naturaleza multi-riesgo: cubre tanto riesgos naturales (inundaciones, temporales costeros, movimientos de terreno) como tecnológicos (transporte de mercancías peligrosas, químicos) y antrópicos (concentraciones humanas, incendios, accidentes de transporte).

La protección civil se define en el plan como un servicio público cuyo objetivo es ordenar, planificar, coordinar y dirigir los distintos servicios ante emergencias. Sus seis funciones básicas son: anticipación, prevención, planificación, respuesta inmediata e intervención, recuperación y evaluación. Todos los ciudadanos mayores de edad están sujetos al deber de colaborar cuando las autoridades competentes lo requieran.

Datos clave

• Denominación: PEMDSS-2016 / DULP-2016
• Redactor técnico: División de Protección Civil del SPEIS del Ayuntamiento de DSS
• VºBº: Inspector-Jefe SPEIS Imanol Andonegi Maeztu
• Naturaleza: plan territorial multi-riesgo de ámbito municipal
• Funciones básicas de la PC: 6 (anticipación, prevención, planificación, respuesta, recuperación, evaluación)
• Planes superiores: LABI (Euskadi) y Plan Foral de Emergencias de Gipuzkoa
• Planes inferiores integrados: PAM, PRT, Planes de Seguridad (SP)

El PEMDSS clasifica los riesgos del municipio en tres grandes grupos: Riesgos Naturales (RN), Riesgos Tecnológicos (RT) y Riesgos Antrópicos (RA). La evaluación se realiza mediante dos parámetros, la probabilidad de ocurrencia (IP) y la intensidad o daño esperado (ID), cuyo producto da el índice de riesgo (IR), con el que se establece el nivel: NULO, BAJO (IR ≤ 4), MEDIO (IR 5-9) o ALTO (IR ≥ 10).

Entre los riesgos naturales destacan las inundaciones por precipitaciones persistentes e intensas (RIESGO ALTO, IR 12), los temporales marítimo-costeros (RIESGO ALTO, IR 12) y las galernas (RIESGO MEDIO). El riesgo sísmico se califica como BAJO y el volcánico como NULO. Los movimientos de terreno (LUR) y las nevadas tienen también consideración en el plan, aunque sin nivel de riesgo alto. En el bloque tecnológico, el transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril alcanza RIESGO ALTO (IR 12), mientras el químico, el transporte por carretera y el radiólogico se califican de RIESGO MEDIO. Los servicios básicos y las infraestructuras de comunicación tienen en general nivel BAJO.

Dentro de los riesgos antrópicos, los incendios en edificios civiles, industriales y forestales, las concentraciones humanas (eventos como Aste Nagusia o Semana Grande), los riesgos sanitarios (epidemias, intoxicaciones) y las actividades en medio acuático marino obtienen nivel MEDIO. Los accidentes de transporte de viajeros por carretera y ferrocarril son también MEDIO.

Datos clave

• Parámetros de evaluación: IP (probabilidad) × ID (intensidad) = IR (índice de riesgo)
• Niveles: NULO / BAJO (≤4) / MEDIO (5-9) / ALTO (≥10)
• RIESGO ALTO: inundaciones por precipitaciones persistentes (IR 12), temporales costeros (IR 12), transporte MMPP por ferrocarril (IR 12)
• RIESGO MEDIO: riesgo químico, transporte MMPP carretera, radiólogico, contaminación atmosférica, incendios civiles e industriales, concentraciones humanas, accidentes transporte viajeros
• RIESGO BAJO: sísmico, carencia de servicios básicos, infraestructuras de comunicación
• RIESGO NULO: maremoto, volcánico, transporte aéreo y navegación de viajeros

Las actuaciones preventivas se articulan en dos ejes: medidas de prevención propiamente dichas y planificación específica por tipo de riesgo. La prevención consiste en prever o conocer con antelación la ocurrencia de un fenómeno para evitarlo, controlarlo o protegerse de él. La predicción anuncia lo que va a ocurrir; la mitigación busca reducir las pérdidas una vez confirmado el riesgo.

Las medidas se clasifican en estructurales (intervención física: diques, encauzamientos, obras de contención de laderas, cumplimiento de la NCSE-02 en nuevas edificaciones) y no estructurales (legislación, ordenación del territorio, sistemas de alerta temprana, educación ciudadana). Para los riesgos meteorológicos, la herramienta central es el Protocolo de Predicción, Vigilancia y Actuación ante Fenómenos Meteorológicos Adversos (Protocolo FMA), elaborado por la DAEM y Euskalmet, que establece cuatro niveles de aviso: VERDE (sin aviso), AMARILLO (aviso), NARANJA (alerta) y ROJO (alarma). A nivel estatal, la alerta meteorológica la emite AEMET.

En materia de planificación, el esquema del municipio de DSS se articula en: el PEMDSS como plan marco; los PAM para riesgos concretos (inundaciones Urumea PAMI REV02-2015; nevadas PAMELU REV08-2016; incendios forestales Igeldo PAMIF-Igeldo 2016); protocolos de actuación (PRT-OLATUAK ante oleaje, PRT-HAIZEAK ante vientos, PTR-EURIAK ante lluvias, PTR-HUSTU ante desalojos); y planes de seguridad de grandes eventos (Aste Nagusia ANSP, Playas AREAK-SP, Regatas ESTROPADAK-SP, Fuegos Artificiales ANSP-SUAK, Conciertos Sagüés, Abordaia).

Datos clave

• Sistema de alerta FMA (DAEM/Euskalmet): 4 niveles — VERDE / AMARILLO / NARANJA / ROJO
• Medidas estructurales: obras de ingeniería civil, cumplimiento CTE y NCSE-02
• Medidas no estructurales: ordenación territorial, sistemas de alerta, educación ciudadana
• PAMI (inundaciones Urumea): REV02-2015
• PAMELU (nevadas): REV08-2016
• PAMIF Igeldo (incendios forestales): 2016
• ARPSI Urumea clasificado de Grado I (riesgo muy alto); ARPSI Igara de Grado II (riesgo alto)
• Obras de defensa Urumea (Martutene, Txomin, Ergobia): Fase 1 finalización 2016, Fase 2 posterior

El PEMDSS distingue dos tipos de emergencias según su gravedad. La urgencia o emergencia no calamitosa (urgencias cotidianas) se gestiona a través del Centro de Coordinación SOS-Deiak 112 y las Tácticas Operativas (TTOO). La crisis o emergencia grave activa la estructura del propio PEMDSS y, en su caso, los planes de ámbito superior.

La estructura organizativa se divide en una Estructura de Dirección y una Estructura Operativa. En la dirección, el Director del Plan es el Alcalde (sustituto: Concejal Delegado de Protección Civil), quien declara la activación, fija las fases y convoca la Mesa de Crisis. El Director Técnico del Plan (DT) es el Director del SPEIS (sustituto: Técnico del SPEIS-BZ). Ambos se apoyan en el Consejo Asesor (CA), el Gabinete de Información (GInfo) — único órgano autorizado para emitir información oficial, encabezado por el Jefe de Prensa del Ayuntamiento — y el CECOPAL (Centro de Coordinación Operativa Municipal), cuya responsabilidad también recae en el Director del SPEIS.

En la estructura operativa, el Puesto de Mando Avanzado (PMA) se establece en el lugar del siniestro, dirigido por quien designe el Director. Bajo el PMA actúan cinco Grupos de Acción (GA): Grupo de Intervención (GInt, liderado por Oficial Operativo del SPEIS); Grupo Sanitario (GSan, liderado por Osakidetza); Grupo de Seguridad (GSeg, liderado por la Guardia Municipal); Grupo Logístico (GLog, designado por el Director según la emergencia); y Grupo de Apoyo Técnico (GTcn, también designado por el Director). Pueden activarse además un Puesto Sanitario Avanzado (PSA), un Centro de Reunión de Medios (CRM) y Puntos de Reunión de Víctimas o Evacuados (PRV) en colegios de cada barrio. La Junta Local de Protección Civil (JLPC), presidida por el Alcalde, es el órgano consultivo para el mantenimiento y revisión del plan.

Datos clave

• Director del Plan: Alcalde; sustituto: Concejal Delegado de PC
• Director Técnico (DT): Director del SPEIS
• Sala de Crisis (SC-DSS): Parque de Bomberos SPEIS, Otxoki pasealekua 100 (Intxaurrondo) — ~40 m², capacidad ~15 personas
• CECOPAL: centro de coordinación operativa municipal, también en el Parque de Bomberos
• 5 Grupos de Acción: GInt (SPEIS), GSan (Osakidetza), GSeg (Guardia Municipal), GLog, GTcn
• GInfo: único órgano que emite información oficial; Jefe de Prensa del Ayuntamiento
• JLPC: presidida por el Alcalde; incluye directores de SPEIS, Guardia Municipal, Urbanismo, Bienestar Social, Medio Ambiente, representantes DYA y Cruz Roja
• PRV: distribuidos por barrios (colegios electorales) con un total de ~146.350 censados

La operatividad del PEMDSS se articula en fases y situaciones que describen el estado del fenómeno o incidente, y en niveles que describen el grado de movilización de los servicios. Las fases son cuatro: Normalidad, Alerta (con tres situaciones: Prealerta, Alerta y Alerta Máxima), Emergencia (con dos situaciones: Emergencia y Alarma) y Recuperación.

Los niveles de actuación de los Grupos de Acción son tres: Nivel 0 (activación preventiva, sin daños o daños limitados, medios habituales — corresponde a Alerta Máxima); Nivel 1 (intervención operativa parcial, daños con movilización progresiva — corresponde a Emergencia); Nivel 2 (intervención operativa total, posible apoyo foral o autonómico — corresponde a Alarma). La Fase de Emergencia conlleva la constitución de la Mesa de Crisis (MC-DSS). Cuando se activa el LABI en Situaciones 1 o superiores, el PEMDSS se integra automáticamente en él, y la dirección pasa al nivel autonómico (DAEM).

El procedimiento operativo sigue cuatro etapas: notificación (SOS-Deiak 112 o DAEM), activación del Plan (por el Director o, por urgencia, por el DT), desarrollo de la emergencia (CECOPAL + PMA + Grupos de Acción + MC-DSS) y fin de emergencia/desactivación. La Mesa de Crisis (MC-DSS) funciona con una Unidad de Mando (Mando Estratégico-D y Mando Táctico-DT) y un Equipo Operativo (los cinco GA). Sus herramientas gráficas son: pizarra SITAC (Situación Táctica Actualizada, imantada con proyector), Orden Inicial (OI, manual), Esquema de Intervención (EI, manual) y Gestión de Recursos (GR, manual). La sala cuenta con video wall de 4 monitores de 50 pulgadas, sistema SOS-Deiak Euskarri y grupo electrógeno auxiliar de 200 kW.

Datos clave

• Fases: Normalidad → Alerta (Prealerta / Alerta / Alerta Máxima) → Emergencia (Emergencia / Alarma) → Recuperación
• Niveles de actuación GA: Nivel 0 (preventiva) / Nivel 1 (parcial) / Nivel 2 (total)
• MC-DSS convocada por el Director (Alcalde) en Alerta Máxima o Emergencia
• Integración PEMDSS en LABI: automática cuando LABI activa Situación 1 o superior
• Sala de Crisis: Otxoki pasealekua 100, planta baja edificio administrativo SPEIS
• Grupo electrógeno SC-DSS: GESAN DVAS 275 E ME, 200 kW nominal
• Comunicación: SOS-Deiak Euskarri (3 monitores), WiFi, teléfono fijo exclusivo, radios
• Herramientas gráficas MC-DSS: SITAC, OI, EI, GR (pizarras físicas o digitales)

La integración regula cómo el PEMDSS se articula con los planes de rango superior (LABI, Plan Foral de Emergencias de Gipuzkoa) y cómo los planes de rango inferior (PAM, protocolos y planes de autoprotección) quedan subordinados a él. Se entiende por interfase el conjunto de procedimientos y medios que garantizan la transferencia y continuidad entre planes de aplicación consecutiva.

Cuando la emergencia desborda el ámbito municipal, el PEMDSS se integra en el LABI. Esta integración implica: la incorporación del Director del Plan en el Comité de Dirección del LABI si el Director autonómico lo considera oportuno; coordinación permanente entre los responsables del PEMDSS y la dirección del LABI; asignación de los medios municipales a los Grupos de Acción del plan superior; coordinación en tiempo real entre el CECOP (autonómico) y el CECOPAL (municipal); y difusión de información a la población siguiendo las directrices del Gabinete de Información del plan de ámbito superior. Las solicitudes de medios externos se canalizan siempre a través de SOS-Deiak 112.

En sentido descendente, los planes de carácter inferior al PEMDSS — PAM, protocolos y planes de autoprotección privados — deben ser compatibles con él y prever mecanismos de integración que permitan la transferencia automática de la dirección al PEMDSS cuando sea necesario. Mientras los responsables municipales dirigen la emergencia y no se ha activado el LABI, SOS-Deiak 112 efectúa un seguimiento de la situación. La notificación al municipio de cualquier activación del LABI o de planes estatales se realiza a través del CECOP/CECOPI.

Datos clave

• Interfase: procedimientos de transferencia y continuidad entre planes de distinto nivel
• Integración del PEMDSS en el LABI: obligatoria cuando LABI activa Situación 1 o superior con afectación a DSS
• Canal de solicitud de medios externos: SOS-Deiak 112
• Coordinación operativa en integración: CECOP (DAEM) ↔ CECOPAL (SPEIS DSS)
• Planes inferiores (PAM, PRT, autoprotección): deben ser compatibles con el PEMDSS y prever mecanismos de integración
• Notificación descendente: vía CECOP/CECOPI al municipio ante cualquier activación de plan autonómico o estatal
• Durante emergencia sin LABI activo: SOS-Deiak 112 realiza seguimiento continuo