Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil

El Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, aprueba la Norma Básica de Protección Civil en desarrollo de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. Esta ley define la protección civil como el servicio público que protege a las personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, y configura a la Norma Básica como el segundo instrumento normativo del sistema, tras la propia Ley 17/2015 (que sustituyó a la primera ley de protección civil, la Ley 2/1985, de 21 de enero). Según el preámbulo, la Norma Básica establece las directrices básicas para la identificación de riesgos y su gestión integral, el contenido mínimo y los criterios generales para elaborar los planes de protección civil, y el desarrollo de las actividades de implantación necesarias para su efectividad.

La Norma Básica fue elaborada con participación de todas las administraciones territoriales competentes y sometida al preceptivo informe del pleno del Consejo Nacional de Protección Civil. El preámbulo destaca que incorpora un catálogo unificado de riesgos, actualiza las Directrices Básicas de Planificación fijando un plazo máximo para elaborar los planes especiales que de ellas se deriven, alinea las fases y situaciones operativas con las empleadas en el Plan Estatal General de Emergencias (PLEGEM), prevé una fase especial de apoyo a situaciones que no son estrictamente de protección civil (recogiendo la experiencia de la pandemia de COVID-19), e incorpora un capítulo de bases para la coordinación de los colectivos intervinientes en las emergencias, con los principios de dirección única, coordinación, información relevante, especialidad y sucesión ordenada de fases y situaciones. El real decreto se dicta a propuesta del Ministro del Interior, con aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros del 20 de junio de 2023. El artículo único aprueba el texto de la Norma Básica que se inserta a continuación.

La disposición derogatoria única deroga, en su apartado 1, la anterior Norma Básica de Protección Civil aprobada por el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, así como el Real Decreto 1378/1985, de 1 de agosto, sobre medidas provisionales de actuación en emergencias de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, y cualquier disposición de igual o inferior rango incompatible.

El apartado 2 deroga expresamente diez directrices y planes sectoriales previos: la Directriz Básica de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril (Real Decreto 387/1996); la Directriz básica sobre accidentes graves con sustancias peligrosas (Real Decreto 1196/2003); el Plan Básico de Emergencia Nuclear (Real Decreto 1546/2004); la Norma Básica de Autoprotección (Real Decreto 393/2007); la Directriz básica ante riesgo radiológico (Real Decreto 1564/2010); el Plan estatal de protección civil ante el riesgo químico (Real Decreto 1070/2012); la Directriz básica de incendios forestales (Real Decreto 893/2013); la Directriz básica ante riesgo de maremotos (Real Decreto 1053/2015); el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo Radiológico (Real Decreto 1054/2015); y la Directriz básica ante emergencias aeronáuticas de aviación civil (Real Decreto 837/2020). El apartado 3 establece que estas Directrices Básicas y Planes Estatales continuarán aplicándose hasta que se aprueben, conforme a los artículos 5 y 14.1 de la nueva Norma Básica, los instrumentos que los sustituyan.

La disposición final primera fija en cuatro años el plazo máximo para que las Directrices Básicas de Planificación y la Norma Básica de Autoprotección vigentes a la entrada en vigor se adapten a lo dispuesto en la nueva Norma Básica.

La disposición final segunda ampara el real decreto en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública. La disposición final tercera faculta a la persona titular del Ministerio del Interior para dictar las disposiciones necesarias de aplicación y desarrollo. La disposición final cuarta establece que el real decreto entra en vigor a los veinte días de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»; fue dado en Madrid el 20 de junio de 2023 y firmado por Felipe VI, refrendado por el Ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska Gómez.

El artículo 1.1 establece que la Norma Básica tiene por objeto dotar a la planificación de protección civil de la cohesión necesaria para garantizar el funcionamiento integrado del Sistema Nacional de Protección Civil, para lo cual establece: a) las directrices básicas para identificar riesgos generadores de emergencias y las actuaciones para su gestión integral; b) los riesgos que deban ser objeto de planes mediante su inclusión en el catálogo de riesgos de protección civil; c) el contenido mínimo y los criterios generales para elaborar las Directrices Básicas y los planes de protección civil; d) el desarrollo de las actividades de implantación necesarias para la efectividad y mantenimiento de los planes; e) las normas y criterios de integración de los planes entre sí.

El apartado 2 añade que la Norma Básica regula las bases para mejorar la coordinación y eficacia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas en la gestión del ciclo de las emergencias, que abarca las fases de análisis de riesgos, prevención, planificación, respuesta, recuperación y evaluación.

El artículo 2.1 dispone que el catálogo de riesgos objeto de planificación contiene aquellos que, por su frecuencia, duración, ámbito territorial e impacto en la población y sus bienes, en los animales, en el medio ambiente o en el patrimonio histórico artístico y cultural, deban ser objeto de planes de protección civil, previa aprobación, en su caso, de la correspondiente Directriz Básica de Planificación. El apartado 2 remite el catálogo al anexo de la propia Norma Básica.

El apartado 3 establece que la inclusión de un nuevo riesgo en el catálogo del anexo se realiza mediante real decreto, a propuesta del Ministerio del Interior y previo informe del Consejo Nacional de Protección Civil. El apartado 4 atribuye al Comité Nacional de Prospectiva, órgano especializado del Consejo Nacional de Protección Civil, el análisis de los riesgos que deban integrarse en el catálogo y la formulación de las correspondientes propuestas.

El artículo 3 define las Directrices Básicas de Planificación como los instrumentos para garantizar la homogeneidad y coherencia de la planificación de los riesgos en los que concurran planes de varias Administraciones Públicas. El artículo 4.1 precisa que identifican las actuaciones básicas para la gestión integral de los riesgos, el contenido mínimo y criterios de elaboración de los planes especiales y de autoprotección, y las actividades de implantación, mantenimiento, evaluación y revisión que aseguren su efectividad e integración con otros instrumentos.

El artículo 4.2 fija el contenido mínimo obligatorio de toda Directriz Básica: a) estructura de los planes como documento único; b) análisis de riesgos y metodología; c) marco orgánico-funcional específico; d) sistemas de información, alerta y comunicaciones; e) definición de fases y situaciones operativas y su transición; f) esquema general de operatividad, con las fases de alerta y seguimiento o preemergencia, emergencia y recuperación, y las situaciones operativas 0, 1, 2 y 3; g) medidas básicas de protección a la población, bienes, animales, medio ambiente y patrimonio histórico-artístico; h) medidas de autoprotección; i) medidas de implantación y mantenimiento; j) procedimientos de evaluación y revisión; k) plazo de adaptación de los planes vigentes, que no podrá superar los cuatro años. El artículo 5 atribuye la aprobación de las Directrices Básicas al Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio del Interior y previo informe del Consejo Nacional de Protección Civil.

El artículo 6 define los planes de protección civil como los instrumentos de previsión, respuesta y evaluación que definen, para cada territorio o riesgo: a) el análisis del riesgo; b) los escenarios de emergencia derivados de ese análisis y su zonificación; c) los sistemas de información y alerta; d) el marco orgánico-funcional; e) los mecanismos de movilización de capacidades; f) las diferentes fases y situaciones operativas; g) las medidas de protección a la población; h) las medidas de autoprotección; i) los medios y recursos movilizables, agrupados en capacidades; j) la integración en otros instrumentos de planificación de ámbito superior, y en su caso la integración en ellos de planes de ámbito inferior; k) el esquema de coordinación de las entidades del sector público y, en su caso, entidades privadas intervinientes; l) las actividades para su implantación, mantenimiento, evaluación y revisión.

El artículo 7.1 exige que los planes de protección civil constituyan un documento único, con el contenido mínimo siguiente: a) fundamentos generales, que comprenden el objeto y ámbito y el marco legal; b) elementos básicos de planificación, entre ellos el análisis de riesgos y su zonificación con cartografía de peligrosidad, vulnerabilidad y riesgo, los sistemas de alerta e información, los sistemas de notificación a otros órganos del Sistema Nacional, los sistemas de alerta temprana a la población, las medidas de protección a la población, las medidas de autoprotección y las medidas de protección a bienes, animales, medio ambiente y patrimonio histórico-artístico y cultural.

El apartado c) regula los órganos del plan: los órganos de dirección, entre los que debe identificarse la Dirección del Plan (a la que corresponde la superior dirección de todas las operaciones) y, en su caso, la Dirección de la emergencia (funciones de naturaleza operativa); los órganos de coordinación y asesoramiento, entre los que debe figurar un Comité Asesor con representantes de las Administraciones Públicas involucradas; los órganos de asesoramiento científico-técnico; los órganos de comunicación pública; los órganos de mando e intervención y grupos de acción; y los centros de coordinación operativa, constituidos por las infraestructuras de apoyo técnico, comunicaciones y seguimiento de la Dirección del Plan y de la Dirección de la emergencia.

El artículo 7.1.d) establece el esquema básico de fases y situaciones operativas. En la fase de alerta y seguimiento o de preemergencia no se han producido daños o estos son muy localizados o leves; corresponde la situación operativa 0, modo ordinario de funcionamiento de los servicios de Protección Civil, que no requiere movilización de recursos de intervención o requiere una mínima. En la fase de emergencia se distinguen tres situaciones: la situación operativa 1, en que la intervención puede realizarse con medios propios de la Administración responsable o asignados al plan; la situación operativa 2, máximo nivel de las emergencias de dirección autonómica, en la que la Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía puede requerir medios de otras Administraciones Públicas no asignados al plan; y la situación operativa 3, correspondiente a las emergencias de interés nacional, declarada por la persona titular del Ministerio del Interior de acuerdo con la ley.

La fase de recuperación es consecutiva a la de emergencia, aunque puede coincidir con ella, y se prolonga hasta el restablecimiento de los servicios básicos en la zona afectada; el plan debe fijar normas de transición entre fases y situaciones y normas de integración con otros planes. El artículo 7.1.e) exige además la determinación de mecanismos de información a la población, programas de formación especializada, instrucciones de autoprotección y un programa de ejercicios y simulacros; el apartado f) exige un sistema de evaluación y revisión con órganos, procedimientos, alcance, información estadística y esquema general de revisiones. El artículo 7.2 permite al Consejo Nacional de Protección Civil aprobar modelos de planes simplificados.

El artículo 8 enumera los cuatro tipos de planes de protección civil: el Plan Estatal General, los Planes Territoriales, los Planes Especiales y los Planes de Autoprotección. El artículo 9 desarrolla el Plan Estatal General (PLEGEM), instrumento marco de planificación del Sistema Nacional, que contiene el marco orgánico-funcional, los mecanismos de movilización de capacidades y el esquema de coordinación y dirección de las Administraciones Públicas en las emergencias de interés nacional, así como los criterios de seguimiento por los órganos centrales del Sistema.

El PLEGEM describe también los procedimientos de actuación de la Administración General del Estado para asistir a otras Administraciones en emergencias de su competencia, los procedimientos de coordinación entre Administraciones de otros ámbitos competenciales, y los procedimientos para la ayuda internacional y la incorporación de medios extranjeros. Los planes estatales especiales y los planes territoriales de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla se integran en el PLEGEM, que constituye el instrumento de integración operativa del Sistema Nacional de Protección Civil en el Sistema de Seguridad Nacional. Además de las fases del artículo 7, el PLEGEM preverá una fase especial de apoyo a emergencias que no sean de protección civil cuando la capacidad organizativa lo haga aconsejable y así lo establezca la autoridad competente.

El artículo 10 define los Planes territoriales como los instrumentos superiores de planificación en el territorio de una Comunidad Autónoma, Ciudad con Estatuto de Autonomía o entidad local, en los que se integran los planes especiales de su ámbito; establecen el marco organizativo general que permite la integración de los planes de ámbito inferior y su propia integración en el plan de ámbito superior, y pueden prever una fase especial de apoyo a emergencias no estrictamente de protección civil. El artículo 11 define los Planes especiales como los elaborados en cada ámbito territorial para cada riesgo del catálogo del anexo cuya naturaleza requiera metodología técnico-científica propia, conforme a la respectiva Directriz Básica; pueden ser estatales o autonómicos.

El artículo 12 define los Planes de autoprotección, establecidos por los titulares de actividades, centros, establecimientos e instalaciones que puedan generar riesgos de protección civil, incluidos los accidentes con sustancias químicas, biológicas, nucleares o radiactivas; incluyen el sistema de acciones y medidas con medios propios para identificar, prevenir y controlar riesgos y dar respuesta a emergencias, garantizando su integración con el sistema público, según la Directriz Básica de Planificación de Autoprotección. El artículo 13 dispone que los planes relativos a riesgos no incluidos en el catálogo se denominan protocolos, procedimientos de actuación, planes sectoriales o planes específicos, y deben adaptarse a la Norma Básica; la misma denominación corresponde a los instrumentos de planificación de actuaciones transversales a diferentes riesgos.

El artículo 14 regula la aprobación de los planes según su ámbito: los planes estatales se aprueban por Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio del Interior y previo informe del Consejo Nacional de Protección Civil (apartado 1); los planes autonómicos por el órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía, según su legislación específica y previo informe del Consejo Nacional (apartado 2); los planes de ámbito local por el órgano competente de la entidad, con los informes que establezca la legislación autonómica (apartado 3); y los planes de autoprotección por el titular de la actividad, centro, instalación o proceso, debiendo comunicarse a la Administración Pública competente para su registro e integración (apartado 4).

El artículo 15 establece que cada Administración Pública llevará un registro de los planes de su competencia (apartado 1); los registros autonómicos se consolidan en un único registro nacional, al que se añaden los Planes Estatales, para su incorporación a la Red Nacional de Información sobre Protección Civil (apartado 2); el Ministerio del Interior aprueba las condiciones de acceso al registro nacional, previo informe del Consejo Nacional (apartado 3); los planes de autoprotección también son objeto de registro por cada Administración, con carácter complementario (apartado 4); y los planes sectoriales del artículo 13 se inscriben igualmente en el registro de la Administración respectiva (apartado 5).

El artículo 16 define la implantación y el mantenimiento de los planes como el conjunto de acciones destinadas a su eficaz aplicación y a garantizar su plena operatividad, incluyendo: la designación de los componentes de los diferentes órganos y la verificación y actualización de sus procedimientos de comunicaciones; la aprobación de los protocolos de asignación de medios y recursos; la actualización de las capacidades asignadas al plan; el programa de información a la población y las instrucciones de autoprotección; el programa de formación de los intervinientes; y el programa de ejercicios y simulacros.

El artículo 17 fija las reglas de integración de los planes para asegurar la transición ordenada entre ellos: los planes de ámbito local, provincial o insular se integran en los planes autonómicos; los planes especiales de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla se integran en el Plan territorial autonómico y en el correspondiente Plan estatal; los planes estatales especiales se integran en el Plan Estatal General; los planes territoriales de las Comunidades Autónomas y de Ceuta y Melilla se integran en el Plan Estatal General; y los planes de autoprotección deben prever su integración en el plan territorial o especial de su ámbito territorial.

El artículo 18 exige que los planes de protección civil incluyan un programa de evaluación basado en el análisis crítico de sus activaciones y en el conocimiento y estado de la técnica (apartado 1). Las activaciones en las situaciones operativas 2 y 3 dan lugar a una evaluación específica de cada una de ellas (apartado 2). Las actividades de evaluación tienen por objeto exclusivo determinar las acciones de mejora del plan (apartado 3), y los planes deben incluir un procedimiento que garantice la transferencia de información estadística, según el modelo de la Directriz Básica correspondiente para los planes especiales o el aprobado con carácter general por el Consejo Nacional de Protección Civil (apartado 4).

El artículo 19 dispone que los planes establecerán los mecanismos para su revisión periódica, así como la elaboración de una memoria anual sobre su aplicación y funcionamiento.

El capítulo VII fija las bases para la mejora de la coordinación y eficiencia de las actuaciones de los servicios de intervención y asistencia. El artículo 20 establece el principio de dirección única, según el cual los servicios intervinientes actúan bajo la dependencia funcional de las personas responsables que ostenten la dirección del plan y de la emergencia; las Directrices Básicas fijarán las situaciones en que deban constituirse direcciones unificadas para emergencias que afecten a varias Comunidades Autónomas. El artículo 21 establece el principio de coordinación, con constitución de órganos en los que cada Administración designa a sus representantes, y atribuye al Consejo Nacional de Protección Civil la aprobación de normas básicas y criterios mínimos de normalización de procedimientos, configuración de capacidades y homologación de equipos.

El artículo 22 establece el principio de información relevante: los órganos de protección civil deben facilitar a otras Administraciones la información relevante para el ejercicio de sus competencias, y el Consejo Nacional establecerá las bases de un sistema de información estadística para evaluar la respuesta a emergencias. El artículo 23 establece el principio de especialidad: los servicios intervinientes actúan según su propia especialización operativa y funcional; el Consejo Nacional puede fijar bases mínimas de formación por niveles de especialización, y la Escuela Nacional de Protección Civil organiza las acciones formativas correspondientes. El artículo 24 establece el principio de sucesión ordenada de planes y situaciones operativas, disponiendo la activación y desactivación ordenada y sucesiva cuando concurran varios planes o distintas situaciones operativas. El anexo recoge el catálogo de diez riesgos objeto de planificación: inundaciones, terremotos, maremotos, riesgos volcánicos, fenómenos meteorológicos adversos, incendios forestales, accidentes en instalaciones o procesos con sustancias químicas, biológicas, nucleares o radiactivas, accidentes de aviación civil, accidentes en el transporte de mercancías peligrosas, y riesgo bélico.

• La Norma Básica de Protección Civil se aprueba por Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, en desarrollo de la Ley 17/2015 (art. único y preámbulo).
• Deroga la Norma Básica anterior del Real Decreto 407/1992 y otras diez directrices y planes sectoriales, entre ellos la Norma Básica de Autoprotección (RD 393/2007) y el Plan estatal ante riesgo químico (RD 1070/2012) (disp. derogatoria única).
• Plazo máximo de cuatro años para adaptar las Directrices Básicas y la Norma Básica de Autoprotección vigentes (disp. final primera y art. 4.2.k).
• Título competencial: artículo 149.1.29.ª de la Constitución, seguridad pública (disp. final segunda).
• El ciclo de las emergencias comprende análisis de riesgos, prevención, planificación, respuesta, recuperación y evaluación (art. 1.2).
• El catálogo de riesgos del anexo contiene diez riesgos, entre ellos inundaciones, terremotos, maremotos, riesgo volcánico, incendios forestales y riesgo bélico (art. 2 y anexo).
• Los cuatro tipos de planes son: Plan Estatal General (PLEGEM), Planes Territoriales, Planes Especiales y Planes de Autoprotección (art. 8).
• Las fases operativas son alerta y seguimiento o preemergencia, emergencia y recuperación, con las situaciones operativas 0, 1, 2 y 3 (art. 4.2.f y 7.1.d).
• La situación operativa 3 corresponde a emergencias de interés nacional, declaradas por el titular del Ministerio del Interior (art. 7.1.d.2.º3).
• Las Directrices Básicas de Planificación se aprueban por Acuerdo del Consejo de Ministros, previo informe del Consejo Nacional de Protección Civil (art. 5); los planes estatales siguen el mismo cauce de aprobación (art. 14.1).
• Los cinco principios de coordinación de los servicios de intervención son dirección única, coordinación, información relevante, especialidad y sucesión ordenada de planes y situaciones (arts. 20 a 24).
• Los registros autonómicos se consolidan en un registro nacional único que se incorpora a la Red Nacional de Información sobre Protección Civil (art. 15.2).