Tema 60 — Recurso contencioso-administrativo: Demanda y contestación

Recibido el expediente administrativo en soporte electrónico y comprobados, y en su caso completados, los emplazamientos, el letrado o letrada de la Administración de Justicia acuerda su incorporación a los autos y la entrega al recurrente para que formule la demanda en el plazo de veinte días, salvo que concurra alguno de los supuestos de inadmisión a limine del artículo 51, en cuyo caso da cuenta al tribunal para que resuelva (art. 52.1). Cuando los recurrentes fueran varios, y aunque no actuasen bajo una misma dirección, la demanda se formula simultáneamente por todos ellos. La entrega del expediente se efectúa por vía telemática, al notificar la resolución en que así se disponga o a través del punto de acceso electrónico al expediente judicial.

Si transcurre el término para la remisión del expediente administrativo sin que este hubiera sido enviado, la parte recurrente puede pedir, por sí o a iniciativa del letrado de la Administración de Justicia, que se le conceda plazo para formalizar la demanda sin el expediente (art. 53.1). Si posteriormente se recibe el expediente, se pone de manifiesto a las partes demandantes y, en su caso, demandadas, por plazo común de diez días, para que puedan efectuar las alegaciones complementarias que estimen oportunas (art. 53.2).

Presentada la demanda, se da traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que la contesten en el plazo de veinte días (art. 54.1). Si la demanda se hubiera formalizado sin haberse recibido el expediente administrativo, se emplaza a la Administración demandada para contestar, apercibiéndola de que no se admitirá la contestación si no va acompañada de dicho expediente.

Si el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o actuación recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, puede solicitar la suspensión del procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su parecer razonado a la Administración, previa audiencia del demandante (art. 54.2).

La contestación se formula primero por la Administración demandada. Cuando hubieran de contestar, además de la Administración, otros demandados, y aunque no actúen bajo una misma dirección, la contestación se formula simultáneamente por todos ellos. En todos los casos, la entrega del expediente se efectúa por vía telemática (art. 54.3).

Si las partes estiman que el expediente administrativo no está completo, pueden solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen los antecedentes para completarlo. A estos efectos, se entiende que el expediente administrativo está integrado por los documentos y demás actuaciones que lo conforman según lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 39/2015; no pueden solicitarse por esta vía documentos o elementos de prueba de un expediente administrativo distinto (art. 55.1).

La solicitud suspende el curso del plazo correspondiente (art. 55.2). El letrado o letrada de la Administración de Justicia resuelve lo pertinente en el plazo de tres días (art. 55.3): si acepta la solicitud y esta se formuló dentro de los diez primeros días del plazo para demanda o contestación, el plazo se reinicia una vez el expediente completo se ponga a disposición de la parte solicitante; si rechaza la solicitud, o si esta se presentó una vez transcurridos esos diez primeros días, el cómputo del plazo simplemente se reanuda.

En los escritos de demanda y de contestación se consignan, con la debida separación, los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, pudiendo alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración (art. 56.1).

El letrado o letrada de la Administración de Justicia examina de oficio la demanda y requiere que se subsanen las faltas de que adolezca en plazo no superior a diez días; realizada la subsanación, admite la demanda; en otro caso, da cuenta al Juez para que resuelva sobre su admisión (art. 56.2).

Con la demanda y la contestación, las partes acompañan los documentos en que directamente funden su derecho, y si no obran en su poder, designan el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren (art. 56.3). Después de la demanda y la contestación no se admiten a las partes más documentos que los previstos para el proceso civil; no obstante, el demandante puede aportar los documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones de la contestación que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citación de vista o conclusiones (art. 56.4).

El letrado o letrada de la Administración de Justicia declara concluso el pleito, sin más trámite, para sentencia, una vez contestada la demanda, salvo que el Juez o Tribunal haga uso de la facultad de recibir a prueba, en dos supuestos (art. 57): si el actor pide por otrosí que el recurso se falle sin recibimiento a prueba ni vista o conclusiones y la parte demandada no se opone; o si en los escritos de demanda y contestación no se solicita el recibimiento a prueba ni los trámites de vista o conclusiones, salvo que el Juez o Tribunal, excepcionalmente, acuerde su celebración. Si el demandado solicita la inadmisión del recurso, se da traslado al demandante por cinco días.

Las partes demandadas pueden alegar, dentro de los primeros cinco días del plazo para contestar la demanda, los motivos que pudieran determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso conforme al artículo 69 (art. 58). Del escrito de alegaciones previas se da traslado por cinco días al actor, que puede subsanar el defecto, si procede, en el plazo de diez días (art. 59.1-2). El auto desestimatorio de las alegaciones previas no es susceptible de recurso y dispone que se conteste la demanda en el plazo que reste; el auto estimatorio declara la inadmisibilidad del recurso (art. 59.3-4).

Solo puede pedirse el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias, expresando en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba y los medios que se propongan (art. 60.1). Si de la contestación resultaran hechos nuevos de trascendencia, el recurrente puede pedir el recibimiento a prueba en los cinco días siguientes al traslado de aquella (art. 60.2).

Se recibe el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y estos sean de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito. Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se recibe siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos (art. 60.3). La prueba se desarrolla con arreglo a las normas generales del proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días, admitiéndose las pruebas practicadas fuera de plazo por causas no imputables a la parte que las propuso (art. 60.4).

El Juez o Tribunal puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y la práctica de cuantas diligencias estime pertinentes, incluso finalizado el período de prueba y hasta que el pleito quede concluso para sentencia; si las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ella en la vista o en el escrito de conclusiones, se les pone de manifiesto el resultado para que aleguen en plazo de cinco días (art. 61).

Las partes pueden solicitar que se celebre vista, que se presenten conclusiones, o que el pleito sea declarado concluso sin más trámites, por otrosí en los escritos de demanda o contestación, o por escrito presentado en el plazo de cinco días desde que se notifique la diligencia que declara concluso el período de prueba (art. 62.1-2). El letrado o letrada de la Administración de Justicia provee según lo coincidentemente solicitado por las partes; en otro caso, solo acuerda vista o conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o, habiéndose practicado prueba, cualquiera de las partes; si no hay solicitud, el Juez o Tribunal puede acordarlo excepcionalmente (art. 62.3-4).

Si se acuerda la vista, se señala la fecha por riguroso orden de antigüedad de los asuntos, salvo preferencias legales (art. 63). Si se acuerdan conclusiones, el plazo para el escrito es de diez días sucesivos para demandantes y demandados (art. 64.2).

En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no pueden plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación, salvo que el Juez o Tribunal, mediante providencia no susceptible de recurso, dé a las partes plazo de diez días para ser oídas sobre motivos relevantes distintos de los alegados (art. 65). Los recursos directos contra disposiciones generales gozan de preferencia y, una vez conclusos, se anteponen para su votación y fallo a cualquier otro recurso, salvo el proceso especial de protección de derechos fundamentales (art. 66).

La sentencia se dicta en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado concluso, y decide todas las cuestiones controvertidas en el proceso; si el Juez o Tribunal aprecia que no podrá dictarse en ese plazo, lo razona debidamente y señala una fecha posterior concreta, notificándolo a las partes (art. 67).

La sentencia pronuncia alguno de los siguientes fallos: la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, o su estimación o desestimación; contiene además el pronunciamiento que corresponda sobre costas (art. 68).

La sentencia declara la inadmisibilidad del recurso, o de alguna de las pretensiones, cuando (art. 69): el Juzgado o Tribunal carezca de jurisdicción; el recurso se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada; tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación; recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia; o se hubiera presentado el escrito inicial fuera del plazo establecido.

La sentencia desestima el recurso cuando la disposición, acto o actuación impugnados se ajustan a Derecho; lo estima cuando incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, entendida como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (art. 70).

Cuando la sentencia estima el recurso contencioso-administrativo (art. 71.1): declara no conforme a Derecho y, en su caso, anula total o parcialmente la disposición o acto recurrido, o dispone que cese o se modifique la actuación impugnada; si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconoce dicha situación y adopta cuantas medidas sean necesarias para su pleno restablecimiento; si la medida consiste en emitir un acto o practicar una actuación jurídicamente obligatoria, puede establecer plazo para el cumplimiento del fallo; si se estima una pretensión de resarcimiento de daños y perjuicios, declara en todo caso el derecho a la reparación, señalando quién viene obligado a indemnizar, y fija la cuantía cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes, o establece las bases para su determinación, diferida al período de ejecución de sentencia.

Los órganos jurisdiccionales no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados, ni determinar el contenido discrecional de los actos anulados (art. 71.2).

La sentencia de inadmisibilidad o desestimación solo produce efectos entre las partes (art. 72.1). La anulación de una disposición o acto produce efectos para todas las personas afectadas; las sentencias firmes que anulen una disposición general tienen efectos generales desde el día en que se publica su fallo y los preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que se publicó la disposición anulada; también se publican las sentencias firmes que anulen un acto que afecte a una pluralidad indeterminada de personas (art. 72.2). Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectan por sí mismas a la eficacia de sentencias o actos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo que suponga la exclusión o reducción de sanciones aún no ejecutadas completamente (art. 73).

El recurrente puede desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia; si desiste el representante en juicio, es necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello, y si desiste la Administración pública, debe presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente (art. 74.1-2). El letrado o letrada de la Administración de Justicia da traslado a las demás partes, y al Ministerio Fiscal en supuestos de acción popular, por plazo común de cinco días; si prestan conformidad o no se oponen, se dicta decreto declarando terminado el procedimiento. El desistimiento no implica necesariamente condena en costas (art. 74.3-6).

Los demandados pueden allanarse; producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dicta sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo que ello suponga infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso comunica a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación y las oye por plazo común de diez días antes de dictar la sentencia que estime ajustada a Derecho (art. 75).

Si la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes puede ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal; se oye a las partes por plazo común de cinco días y se dicta auto declarando terminado el procedimiento, salvo que el reconocimiento infrinja manifiestamente el ordenamiento jurídico, en cuyo caso se dicta sentencia ajustada a Derecho (art. 76).

El Juez o Tribunal puede someter a las partes, de oficio o a solicitud de parte, tras la demanda y la contestación, la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia en materias transigibles, en particular sobre estimación de cantidad; el intento de conciliación no suspende el curso de las actuaciones salvo que todas las partes lo soliciten, y puede producirse en cualquier momento anterior a que el pleito quede concluso para sentencia. Si las partes llegan a un acuerdo, se dicta auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no sea manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros (art. 77).

• Art. 52: entregado el expediente, plazo de 20 días para formular la demanda; si son varios recurrentes, la formulan simultáneamente.
• Art. 54: plazo de 20 días para contestar la demanda; la Administración demandada puede pedir suspensión de 20 días para comunicar su parecer sobre la ilegalidad del acto.
• Art. 55: solicitud de completar el expediente resuelta en 3 días; si se acepta dentro de los 10 primeros días del plazo, este se reinicia.
• Art. 56: subsanación de defectos de la demanda en plazo no superior a 10 días.
• Art. 58-59: alegaciones previas de incompetencia o inadmisibilidad en los primeros 5 días del plazo de contestación; subsanación del defecto en 10 días.
• Art. 60: recibimiento a prueba obligatorio si hay disconformidad en hechos trascendentes; siempre en sanciones administrativas o disciplinarias con hechos discutidos.
• Art. 60: plazo para la práctica de la prueba de 30 días.
• Art. 64: plazo del escrito de conclusiones de 10 días sucesivos para demandantes y demandados.
• Art. 66: los recursos directos contra disposiciones generales gozan de preferencia sobre cualquier otro recurso CA, salvo protección de derechos fundamentales.
• Art. 67: plazo para dictar sentencia de 10 días desde que el pleito queda concluso.
• Art. 71: la sentencia estimatoria puede fijar plazo de cumplimiento y declarar el derecho a indemnización, con cuantía o bases para determinarla en ejecución.
• Art. 71: los órganos jurisdiccionales no pueden redactar los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados ni fijar el contenido discrecional de actos anulados.
• Art. 72: las sentencias firmes que anulan una disposición general producen efectos generales desde su publicación en el mismo periódico oficial que la disposición anulada.
• Art. 74: el desistimiento no implica necesariamente condena en costas; si lo formula el representante, requiere ratificación del recurrente.