Tema 57 — Breve referencia del recurso contencioso-administrativo

Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocen de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación (art. 1 LJCA).

A estos efectos, se entiende por Administraciones públicas: la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración local, y las entidades de Derecho público dependientes o vinculadas al Estado, a las Comunidades Autónomas o a las entidades locales. También se incluyen los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a derecho público adoptados por órganos del Congreso, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo, así como de las asambleas legislativas autonómicas y sus instituciones análogas; y los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales.

El artículo 2 amplía el conocimiento del orden CA a otras cuestiones concretas:

• La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales y la determinación de las indemnizaciones procedentes, en relación con actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno autonómicos.
• Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas.
• Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público adoptados en el ejercicio de funciones públicas.
• Los actos administrativos de control o fiscalización de la Administración concedente sobre los concesionarios de servicios públicos, y los actos de estos últimos cuando sean directamente recurribles.
• La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, sin que puedan ser demandadas por este motivo ante otros órdenes jurisdiccionales.

El artículo 3 LJCA delimita negativamente la jurisdicción CA, excluyendo de su conocimiento:

• Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.
• El recurso contencioso-disciplinario militar.
• Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública, y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
• Los recursos directos o indirectos contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, que corresponden en exclusiva al Tribunal Constitucional.

Esta última exclusión fue añadida por la disposición adicional única de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, y responde a la singularidad del régimen foral vasco: las normas forales fiscales, pese a no tener rango de ley, quedan sustraídas del control ordinario de la jurisdicción contencioso-administrativa y sometidas al control de constitucionalidad, en los términos de la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

La delimitación del artículo 3 opera junto con el artículo 1, de modo que la jurisdicción CA solo conoce de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo; las actuaciones de la Administración sujetas a Derecho privado, laboral o penal quedan, según el caso, fuera de su ámbito o se residencian en el orden que corresponda por razón de la materia.

La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, siempre que estén directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales (art. 4). La decisión que se pronuncie sobre ellas no produce efectos fuera del proceso en que se dicte ni vincula al orden jurisdiccional correspondiente.

El artículo 5 proclama que la jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable. Los órganos de este orden apreciarán de oficio la falta de jurisdicción y resolverán sobre ella, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.

Si se declara la falta de jurisdicción y la parte formula nueva demanda ante el juzgado o tribunal competente del orden indicado en la resolución, dentro del plazo de un mes desde que fuera notificada, se entiende presentada en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo originario, siempre que se hubiera seguido las indicaciones de la notificación del acto o esta fuese defectuosa. La parte interesada puede solicitar testimonio de los particulares necesarios al órgano judicial que dictó la resolución, para acreditar estos extremos.

El artículo 6 LJCA enumera los órganos que integran el orden contencioso-administrativo: los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

Los órganos competentes para conocer de un asunto lo son también para todas sus incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dicten (art. 7.1). La competencia de los Juzgados y Salas no es prorrogable y debe apreciarse por los propios órganos, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.

La declaración de incompetencia adopta la forma de auto y debe efectuarse antes de la sentencia, remitiéndose las actuaciones al órgano de la jurisdicción que se estime competente, con emplazamiento a las partes para que en el plazo de diez días comparezcan ante él. Si la competencia pudiera corresponder a un tribunal superior en grado, se acompaña una exposición razonada, estándose a lo que este resuelva.

Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocen, en única o primera instancia, de los recursos frente a actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a ellas, excluidas las impugnaciones de instrumentos de planeamiento urbanístico (art. 8.1).

Conocen también, en única o primera instancia, de los recursos frente a actos administrativos de la Administración de las comunidades autónomas —salvo los que procedan del Consejo de Gobierno— cuando tengan por objeto:

• Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.
• Sanciones administrativas consistentes en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación del ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
• Reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros.

Conocen igualmente, en única o primera instancia, de los recursos frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las comunidades autónomas, y frente a actos de organismos y entidades de derecho público cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional.

El artículo 9 atribuye a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo el conocimiento de los recursos frente a actos administrativos que tengan por objeto, en primera o única instancia:

• Materias de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela actos de órganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera.
• Los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en los supuestos del artículo 8.2.b) (sanciones y responsabilidad patrimonial dentro de los umbrales señalados).
• Las disposiciones generales y los actos emanados de organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades del sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional.
• Los recursos contra resoluciones de Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.

Se trata de un fuero especializado que centraliza en Madrid el conocimiento de la actividad de los órganos superiores y centrales de la Administración estatal en las materias señaladas.

Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocen en única instancia (art. 10) de los recursos relativos a: los actos de las entidades locales y de las Administraciones autonómicas cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados; las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales; los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas autonómicas y de sus instituciones análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo en materia de personal, administración y gestión patrimonial; los actos y resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa; las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos; y los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas, así como los recursos contencioso-electorales.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional conoce en única instancia (art. 11) de los recursos relativos a las disposiciones generales y los actos de los Ministros —aun adoptados previo informe o acuerdo del Consejo de Ministros— y de los Secretarios de Estado, en general y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera; también conoce de los recursos contra actos de órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafón y destinos.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conoce en única instancia (art. 12) de los recursos relativos a: los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno; los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y del Fiscal General del Estado; y los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo.

Conoce también de los recursos de casación de cualquier modalidad y sus correspondientes recursos de queja, de los recursos de casación y revisión contra resoluciones del Tribunal de Cuentas, y de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo CA de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo.

Para aplicar las reglas de distribución de competencia, el artículo 13 fija tres criterios: las referencias a la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales comprenden a las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas; la competencia para conocer de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a la vía de hecho; y, salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada por razón del órgano administrativo autor del acto.

El artículo 14 fija las reglas de competencia territorial de los Juzgados y de los Tribunales Superiores de Justicia. Con carácter general, es competente el órgano en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que dictó la disposición o el acto originario impugnado. Cuando el recurso verse sobre responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones, es competente, a elección del demandante, el órgano de su domicilio o el de la sede del órgano autor del acto (si el acto procede de la Administración autonómica o de una entidad local, esa elección queda limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia correspondiente). Cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias o que comporten intervención administrativa en la propiedad privada, la competencia corresponde al órgano en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados.

En cuanto a la organización interna, la Sala de lo CA del Tribunal Supremo actúa dividida en Secciones; para la vista, deliberación y fallo es necesaria la concurrencia de todos los magistrados que la componen en recursos de casación y revisión, y de cuatro en los demás casos, siendo suficiente el presidente y dos magistrados para el despacho ordinario (art. 15). Las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia se dividen en Secciones cuando su número de miembros exceda de cinco (art. 16). La distribución de asuntos entre Salas y Secciones se acuerda por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal cada dos años, comunicándose al Consejo General del Poder Judicial para su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el de la Comunidad Autónoma (art. 17).

• Art. 1 LJCA: la jurisdicción CA conoce de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo, disposiciones de rango inferior a ley y decretos legislativos ultra vires.
• Art. 3: excluidos civil/penal/social, recurso contencioso-disciplinario militar, conflictos de jurisdicción/atribuciones y Normas Forales fiscales vascas (competencia exclusiva del Tribunal Constitucional).
• Art. 5: jurisdicción CA improrrogable; falta de jurisdicción apreciada de oficio, previa audiencia de partes y Ministerio Fiscal por plazo común de 10 días.
• Art. 6: cinco órganos del orden CA: Juzgados de lo CA, Juzgados Centrales de lo CA, Salas de TSJ, Sala de la Audiencia Nacional y Sala del Tribunal Supremo.
• Art. 7: declaración de incompetencia por auto antes de sentencia, con emplazamiento de las partes por 10 días.
• Art. 8: Juzgados de lo CA conocen de actos de entidades locales y de actos autonómicos en personal, sanciones ≤ 60.000 € y responsabilidad ≤ 30.050 €.
• Art. 9: Juzgados Centrales de lo CA conocen del personal de Ministros/Secretarios de Estado y de disposiciones/actos de organismos públicos de competencia estatal.
• Art. 10: los TSJ conocen en única instancia de actos autonómicos/locales no atribuidos a Juzgados, disposiciones generales autonómicas/locales y resoluciones de TEAR/TEAL.
• Art. 11: la Audiencia Nacional conoce de disposiciones y actos de Ministros y Secretarios de Estado.
• Art. 12: el Tribunal Supremo conoce de los recursos de casación de cualquier modalidad y de revisión contra sentencias firmes de TSJ/AN/TS.
• Art. 14: regla general de competencia territorial: sede del órgano que dictó el acto o disposición originaria impugnada.
• Art. 14: en responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones, el demandante elige entre su domicilio o la sede del órgano autor.
• Art. 15: el Tribunal Supremo actúa dividido en Secciones; quórum de todos sus miembros para casación y revisión, cuatro en los demás casos.
• Art. 17: la distribución de asuntos entre Salas, Secciones y Juzgados se acuerda por la Sala de Gobierno cada 2 años, con publicación en el BOE o boletín autonómico.