Tema 58 — Recurso contencioso-administrativo: Capacidad procesal, legitimación, representación y defensa

Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela (art. 18 LJCA).

El mismo artículo extiende la capacidad procesal a los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos: entidades aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, que tendrán capacidad procesal ante el orden CA cuando la ley así lo declare expresamente.

Esta regulación amplía el círculo de sujetos que pueden actuar como parte más allá del régimen común de capacidad para ser parte y capacidad procesal de la LEC, reconociendo la singularidad de ciertos intereses colectivos o difusos —típicos del Derecho Administrativo— que requieren cauces procesales propios, siempre condicionados a que una norma legal habilite expresamente esa capacidad.

El artículo 19.1 LJCA enumera, en sus primeras letras, la legitimación activa de carácter general e institucional:

• Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo (letra a).
• Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos (letra b).
• La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar actos y disposiciones de la Administración autonómica y de sus organismos vinculados, de las entidades locales, y de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización (letra c).
• La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados del Estado, de otra Administración u organismo público, o de las entidades locales (letra d).
• Las entidades locales territoriales, para impugnar actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, o de organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a ellas, o de otras entidades locales (letra e).

Junto a esta legitimación institucional, el art. 19.2 legitima a la propia Administración autora de un acto para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos legalmente establecidos. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las entidades locales se rige por la legislación de régimen local (art. 19.3).

El art. 19.4 legitima a Administraciones públicas y particulares para recurrir las decisiones de los órganos que resuelven los recursos especiales y reclamaciones en materia de contratación del sector público, sin necesidad, en el primer caso, de declaración de lesividad. Y el art. 19.5 legitima, en materia de dopaje, a las personas mencionadas en el art. 40.4 de la Ley Orgánica de Protección de la Salud del Deportista para recurrir las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte en disciplina deportiva.

El art. 19.1 LJCA reserva sus letras finales a supuestos de legitimación especial ligados a la defensa de intereses colectivos o difusos:

• f) El Ministerio Fiscal, para intervenir en los procesos que determine la ley.
• g) Las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
• h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las leyes.
• i) Para la defensa del derecho a la igualdad de trato y no discriminación, además de las personas afectadas (con su autorización), está legitimada la Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No Discriminación, así como, respecto de sus afiliados, los partidos políticos, sindicatos, asociaciones de trabajadores autónomos, organizaciones de consumidores y asociaciones de defensa de los derechos humanos. Cuando las personas afectadas sean una pluralidad indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para defender intereses difusos corresponde a esas mismas organizaciones más representativas; la persona acosada es la única legitimada en litigios sobre acoso sexual y acoso discriminatorio.
• j) Para la defensa de las personas víctimas de discriminación por orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales, régimen análogo de legitimación de partidos, sindicatos, organizaciones empresariales y asociaciones LGTBI, con las mismas reglas sobre intereses difusos y acoso discriminatorio.
• k) Los sindicatos están también legitimados para actuar, en nombre e interés del personal funcionario y estatutario afiliado que así lo autorice, en defensa de sus derechos individuales, recayendo sobre dichos afiliados los efectos de la actuación (letra añadida por la Ley Orgánica 1/2025, vigente desde el 3 de abril de 2025).

Esta legitimación especial responde a la protección reforzada de colectivos vulnerables y de intereses supraindividuales, superando el esquema clásico de legitimación por interés propio.

El artículo 20 excluye de la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública a:

• Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una ley lo autorice expresamente.
• Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.
• Las entidades de Derecho público dependientes o vinculadas al Estado, a las Comunidades Autónomas o a las entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependen, salvo que por ley se les haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración.

En cuanto a la parte demandada, el artículo 21 considera tales a las Administraciones públicas u órganos contra cuya actividad se dirija el recurso; a las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante; y a las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.

Cuando se trate de organismos o corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada el organismo o corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio; o la Administración que ejerce la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.

En los recursos contra las decisiones de los órganos administrativos que resuelven los recursos especiales y reclamaciones en materia de contratación del sector público, dichos órganos no tienen la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto recurrido, o que se personen en tal concepto (art. 21.3). Y si el demandante funda sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considera también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque la actuación recurrida no proceda de ella (art. 21.4).

Cuando la legitimación de las partes derive de una relación jurídica transmisible, el causahabiente puede suceder en cualquier estado del proceso a quien inicialmente hubiera actuado como parte (art. 22).

En cuanto a la representación y defensa, ante órganos unipersonales las partes pueden conferir su representación a un procurador y son asistidas, en todo caso, por abogado; si confieren la representación al abogado, será a este a quien se notifiquen las actuaciones. Ante órganos colegiados, las partes deben conferir necesariamente su representación a procurador y ser asistidas por abogado (art. 23).

Como excepción, pueden comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles, quedando en tal caso obligados al empleo de los sistemas electrónicos existentes tanto para la remisión de escritos como para la recepción de notificaciones. La representación puede conferirse electrónicamente a través de los medios establecidos.

La representación y defensa de las Administraciones públicas y de los órganos constitucionales se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, así como por las normas que sobre la materia hayan dictado las Comunidades Autónomas en el marco de sus competencias (art. 24).

El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (art. 25.1).

También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho (art. 25.2).

Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, el artículo 26 admite la impugnación indirecta: la de los actos que se produzcan en aplicación de aquellas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. La falta de impugnación directa de una disposición general, o la desestimación del recurso interpuesto contra ella, no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en su disconformidad a Derecho. Este doble cauce —directo e indirecto— refuerza el control de legalidad de las normas reglamentarias, evitando que la firmeza del reglamento blinde indefinidamente sus actos de aplicación.

Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo dicta sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, debe plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra dicha disposición (art. 27.1). No obstante, cuando el propio Juez o Tribunal que conoce del recurso contra el acto sea también el competente para conocer del recurso directo contra la disposición general, la sentencia declara directamente la validez o nulidad de esta (art. 27.2). Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma (art. 27.3).

Por otro lado, el artículo 28 excluye la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, y de los actos confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Esta previsión evita que, mediante la reiteración formal de un acto ya firme, se reabra un plazo de impugnación que ya había precluido.

El artículo 29 regula el recurso frente a la inactividad de la Administración. Cuando, en virtud de una disposición general que no precise actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, la Administración esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración su cumplimiento. Si en el plazo de tres meses desde la reclamación la Administración no ha dado cumplimiento a lo solicitado ni ha llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad.

Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes, los afectados pueden solicitar su ejecución, y si esta no se produce en el plazo de un mes desde la petición, pueden formular recurso contencioso-administrativo, que se tramita por el procedimiento abreviado del artículo 78.

En caso de vía de hecho, el interesado puede formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación (art. 30). Si dicha intimación no se ha formulado o no ha sido atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, el interesado puede deducir directamente recurso contencioso-administrativo, sin necesidad de agotar previamente la vía administrativa.

El artículo 31 LJCA delimita el contenido posible de las pretensiones del demandante. En primer lugar, puede pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación (art. 31.1). En segundo lugar, puede pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios, cuando proceda (art. 31.2). Esta distinción entre pretensión meramente anulatoria y pretensión de plena jurisdicción es clásica en el proceso contencioso-administrativo y determina el contenido posible del fallo.

El artículo 32 adapta estas pretensiones a los dos supuestos especiales de impugnación de la actividad administrativa regulados en el Capítulo II:

• Cuando el recurso se dirige contra la inactividad de la Administración (art. 29), el demandante puede pretender que el órgano jurisdiccional condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas (art. 32.1).
• Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante puede pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas del art. 31.2, incluida la indemnización (art. 32.2).

De este modo, la ley articula un sistema de pretensiones flexible, adaptado tanto al control de la actividad formal (actos y disposiciones) como al control de la inactividad y de las vías de hecho.

El artículo 33 fija el principio de congruencia: los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgan dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición (art. 33.1). No obstante, si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estima que la cuestión pudiera no haber sido apreciada debidamente por existir en apariencia otros motivos, debe someterlo a las partes mediante providencia, sin prejuzgar el fallo, concediéndoles un plazo común de diez días para alegaciones, con suspensión del plazo para dictar sentencia; contra dicha providencia no cabe recurso (art. 33.2). La misma regla se aplica cuando, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal entiende necesario extender el enjuiciamiento a otros preceptos de la misma disposición por conexión o consecuencia (art. 33.3).

En materia de acumulación, son acumulables en un proceso las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación, y también las que se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros, o exista entre ellos cualquier otra conexión directa (art. 34). El actor puede acumular en su demanda cuantas pretensiones reúnan esos requisitos; si el letrado de la Administración de Justicia no estima pertinente la acumulación, da cuenta al Tribunal, que puede ordenar a la parte interponer por separado los recursos en el plazo de treinta días, bajo pena de caducidad del recurso no separado (art. 35).

El demandante puede también solicitar, dentro del plazo del art. 46, la ampliación del recurso a un acto, disposición o actuación posterior conexo con el ya recurrido, lo que suspende el procedimiento (art. 36). Cuando existan varios recursos con la misma conexión, el órgano jurisdiccional puede acordar de oficio o a instancia de parte la acumulación o, si hay pluralidad de recursos con idéntico objeto, tramitar uno o varios con carácter preferente, suspendiendo los demás hasta que recaiga sentencia (art. 37). La Administración debe comunicar al Tribunal, al remitir el expediente, si tiene conocimiento de otros recursos en los que puedan concurrir supuestos de acumulación (art. 38). Contra las resoluciones sobre acumulación, ampliación y tramitación preferente solo cabe recurso de reposición (art. 39).

La fijación de la cuantía del recurso corresponde, con carácter general, al letrado o letrada de la Administración de Justicia, una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes pueden exponer su parecer por medio de otrosí (art. 40.1). Si no lo hicieran, el letrado requiere al demandante para que fije la cuantía, en un plazo no superior a diez días, transcurrido el cual sin haberlo hecho se estará a la que fije el propio letrado, previa audiencia del demandado (art. 40.2). Si el demandado no está de acuerdo con la cuantía fijada por el demandante, puede exponerlo por escrito en el plazo de diez días, resolviendo el letrado lo procedente; en tal caso, el Juez o Tribunal resuelve definitivamente la cuestión en la sentencia (art. 40.3). La parte perjudicada por esa resolución puede fundar el recurso de queja en la indebida determinación de la cuantía, si por esa causa no se tuviera por preparado el recurso de casación o no se admitiera el de casación para la unificación de doctrina o el de apelación (art. 40.4).

La cuantía del recurso viene determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo (art. 41.1). Cuando existan varios demandantes, se atiende al valor económico de la pretensión de cada uno, no a la suma de todos (art. 41.2); y en los supuestos de acumulación o ampliación, la cuantía viene determinada por la suma del valor económico de las pretensiones acumuladas, sin que ello comunique a las de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación (art. 41.3).

Para fijar el valor económico se aplican las normas de la legislación procesal civil, con especialidades: si el demandante solicita solo la anulación del acto, se atiende a su contenido económico (débito principal, sin recargos, costas ni otras responsabilidades salvo que sean de importe superior); si además solicita el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, la cuantía viene determinada por el valor económico total de la reclamación si la Administración la denegó totalmente, o por la diferencia entre lo reclamado y el acto recurrido si la reconoció parcialmente (art. 42.1). Se reputan de cuantía indeterminada los recursos contra disposiciones generales (incluido el planeamiento urbanístico), los referidos a funcionarios públicos que no versen sobre derechos o sanciones valorables económicamente, aquellos en que se acumulen pretensiones evaluables e inevaluables, y determinados recursos en materia de Seguridad Social sobre inscripción de empresas, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores (art. 42.2).

• Art. 18: capacidad procesal ante el orden CA conforme a la LEC, más menores de edad para la defensa de derechos cuya actuación les esté permitida sin asistencia, y grupos o uniones sin personalidad cuando la ley lo declare expresamente.
• Art. 19.1 a-e: legitimados quien ostente un derecho o interés legítimo, y el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales para impugnar actos que afecten a su respectiva autonomía.
• Art. 19.1 f-k: legitimación especial del Ministerio Fiscal, de las entidades de derecho público, de la acción popular, de la igualdad de trato y de las personas LGTBI, y de los sindicatos en defensa de afiliados funcionarios o estatutarios (letra k, LO 1/2025).
• Art. 19.2: la Administración autora de un acto puede impugnarlo previa declaración de lesividad.
• Art. 20: no pueden recurrir contra su propia Administración los órganos y miembros de órganos colegiados de la misma, salvo autorización legal expresa.
• Art. 21.1.c: las aseguradoras de las Administraciones públicas son siempre parte codemandada junto con la Administración asegurada.
• Art. 23: ante órganos unipersonales, procurador potestativo y abogado obligatorio; ante órganos colegiados, ambos obligatorios; los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados inamovibles.
• Art. 25-26: recurso admisible contra disposiciones generales, actos expresos y presuntos que agoten la vía administrativa, inactividad y vía de hecho; cabe impugnación indirecta de disposiciones generales a través de sus actos de aplicación.
• Art. 27.3: el Tribunal Supremo puede anular una disposición general sin plantear cuestión de ilegalidad cuando conoce de un recurso contra un acto fundado en su ilegalidad.
• Art. 28: no es admisible el recurso contra actos reproducción de otros firmes ni contra actos confirmatorios de actos consentidos.
• Art. 29: recurso contra inactividad si en 3 meses desde la reclamación la Administración no cumple ni acuerda con los interesados; recurso contra inejecución de actos firmes si no se ejecutan en 1 mes desde la solicitud.
• Art. 30: en vía de hecho, si el requerimiento de cesación no se atiende en 10 días, cabe recurso directo.
• Art. 31: pretensión de anulación, o de reconocimiento de una situación jurídica individualizada con indemnización cuando proceda.
• Art. 33: principio de congruencia; posibilidad de someter a las partes nuevos motivos mediante providencia y plazo común de 10 días, sin recurso posible contra ella.
• Art. 35: si no procede la acumulación, plazo de 30 días para interponer los recursos por separado, bajo pena de caducidad.
• Art. 39: contra las resoluciones sobre acumulación, ampliación y tramitación preferente solo cabe recurso de reposición.
• Art. 40-41: la cuantía la fija el letrado de la Administración de Justicia tras demanda y contestación; viene determinada por el valor económico de la pretensión; con varios demandantes, por la pretensión de cada uno individualmente.
• Art. 42: se reputan de cuantía indeterminada los recursos contra disposiciones generales y los de funcionarios que no versen sobre derechos o sanciones valorables económicamente.