Extranjería e inmigración

La normativa española en materia de extranjería tiene como pieza central la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, conocida como Ley de Extranjería o LOEx. Esta norma ha sido objeto de sucesivas reformas —LO 8/2000, LO 14/2003, LO 2/2009 y LO 10/2011— que han adaptado su contenido a las exigencias del Derecho comunitario y a la evolución de los flujos migratorios.

El desarrollo reglamentario de la LOEx se contiene en el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, que aprueba el Reglamento de la Ley de Extranjería (RLOEx). El Reglamento detalla los procedimientos de autorización, los requisitos documentales, los plazos de resolución y el régimen de recursos aplicables a cada situación administrativa de los extranjeros en España.

Junto a la LOEx, resulta de aplicación la normativa de la Unión Europea, especialmente el Código de Fronteras Schengen (Reglamento UE 2016/399), el Reglamento Eurodac y diversas directivas sobre residencia de larga duración, reagrupación familiar y retorno. La integración de este bloque normativo es esencial para comprender el modelo español de control de la extranjería.

Datos clave

• LO 4/2000: ley principal de extranjería, reformada en 2000, 2003, 2009 y 2011
• RD 557/2011: reglamento de desarrollo de la LOEx
• Reglamento UE 2016/399: Código de Fronteras Schengen
• Plazo general de resolución de autorizaciones de residencia: 3 meses (silencio negativo)
• La LOEx reconoce derechos fundamentales a todos los extranjeros, independientemente de su situación administrativa

La entrada en España de nacionales de terceros países requiere, con carácter general, la posesión de pasaporte válido, visado cuando así lo exija la normativa comunitaria, y la acreditación de medios económicos suficientes para la estancia prevista. El Código de Fronteras Schengen establece las condiciones uniformes de entrada aplicables en todos los Estados miembros del espacio Schengen, diferenciando entre fronteras interiores y exteriores.

El visado es el documento expedido por las misiones diplomáticas y oficinas consulares españolas en el extranjero que habilita al extranjero para entrar y permanecer en España durante un período determinado. Existen diversas categorías: visado de tránsito aeroportuario (VTA), visado de corta duración o Schengen (tipo C, hasta 90 días en 180), visado nacional de larga duración (tipo D, superior a 90 días) y visados específicos para trabajo, estudios o reagrupación familiar.

El control en los puestos habilitados de entrada recae sobre la Policía Nacional en aeropuertos, puertos y pasos fronterizos terrestres, y sobre la Guardia Civil en la vigilancia de la frontera exterior terrestre y marítima. El Sistema de Información de Schengen (SIS II) y las bases de datos Interpol constituyen herramientas fundamentales para la detección de personas buscadas o con prohibición de entrada.

Datos clave

• Visado tipo C (Schengen): máximo 90 días en cualquier período de 180 días
• Visado tipo D (nacional): estancias superiores a 90 días, expedido por España
• Art. 25 LOEx: requisitos de entrada para extranjeros en frontera exterior
• SIS II: sistema de alertas e información compartida en el espacio Schengen
• Guardia Civil: vigilancia de fronteras terrestres y marítimas exteriores

La LOEx distingue varias situaciones administrativas en las que puede encontrarse un extranjero en España. La estancia es la permanencia en territorio español por un período no superior a 90 días, amparada por el visado Schengen o por los acuerdos de supresión de visado. La prórroga de estancia puede concederse por causas excepcionales de hasta 90 días adicionales.

La residencia temporal autoriza al extranjero a permanecer en España por un período superior a 90 días e inferior a cinco años. Comprende diversas modalidades: residencia no lucrativa, residencia por reagrupación familiar, residencia por trabajo por cuenta ajena o propia, y residencia por circunstancias excepcionales (arraigo social, laboral o familiar, razones humanitarias). La autorización de residencia temporal se concede inicialmente por un año y puede renovarse sucesivamente.

Tras cinco años de residencia legal y continuada en España, el extranjero puede obtener la residencia de larga duración, regulada en el artículo 32 de la LOEx y en la Directiva 2003/109/CE. Este estatuto confiere una protección reforzada frente a la expulsión y otorga derechos equiparables a los de los ciudadanos españoles en ámbitos como el acceso al empleo, la educación y las prestaciones sociales.

Datos clave

• Estancia: hasta 90 días en 180; no habilita para trabajar
• Residencia temporal: más de 90 días y menos de 5 años (art. 31 LOEx)
• Residencia de larga duración: requisito de 5 años de residencia legal y continuada (art. 32 LOEx)
• Directiva 2003/109/CE: estatuto de residentes de larga duración en la UE
• Renovación de residencia temporal: debe solicitarse dentro de los 60 días anteriores al vencimiento

Los ciudadanos de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo, así como los miembros de sus familias, se rigen por un régimen especial y más favorable que el aplicable a nacionales de terceros países. Este régimen se regula en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, que transpone la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.

Los ciudadanos de la UE tienen derecho a residir en España sin necesidad de autorización durante los primeros tres meses. Transcurrido ese plazo, quienes residan por más de tres meses deben inscribirse en el Registro Central de Extranjeros, acreditando el ejercicio de una actividad laboral, la disposición de recursos económicos suficientes o la calidad de familiar de un ciudadano comunitario que cumpla dichos requisitos. Tras cinco años de residencia legal y continuada, adquieren el derecho de residencia permanente.

La libre circulación de personas en el espacio Schengen supone que los controles en fronteras interiores están suprimidos con carácter general, pudiendo restablecerse de manera temporal y proporcional ante amenazas graves para el orden público o la seguridad nacional, previo comunicación a la Comisión Europea.

Datos clave

• RD 240/2007: transpone la Directiva 2004/38/CE en España
• Residencia hasta 3 meses: sin requisitos adicionales para ciudadanos UE
• Inscripción en el Registro Central de Extranjeros: obligatoria para estancias superiores a 3 meses
• Residencia permanente comunitaria: tras 5 años de residencia legal y continuada
• Supresión de controles en fronteras interiores Schengen: desde la adhesión de España en 1991

El régimen sancionador en materia de extranjería se regula en el Título III de la LOEx (artículos 52 a 65), que clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves, atendiendo a su naturaleza y trascendencia. Las infracciones leves incluyen el incumplimiento de obligaciones de comunicación de cambio de domicilio o de actividad; las graves comprenden encontrarse irregularmente en España o trabajar sin autorización; las muy graves abarcan participar en actividades contrarias al orden público o financiar el tráfico de personas.

Las sanciones previstas van desde la multa económica —cuya cuantía varía según la gravedad: hasta 500 euros (leve), hasta 10.000 euros (grave) y hasta 100.000 euros (muy grave)— hasta la expulsión del territorio nacional. La sanción de expulsión sustituye a la multa en los supuestos de infracciones graves o muy graves que así lo prevean, y conlleva la prohibición de entrada por un período de entre uno y cinco años, ampliable a diez en los supuestos más graves.

La competencia sancionadora corresponde en materia de extranjería al Ministerio del Interior, siendo el Delegado o Subdelegado del Gobierno el órgano competente para imponer sanciones de multa y expulsión, con las garantías procedimentales propias del procedimiento administrativo sancionador.

Datos clave

• Infracciones leves: multa hasta 500 € (art. 52 LOEx)
• Infracciones graves: multa hasta 10.000 € o expulsión (art. 53 LOEx)
• Infracciones muy graves: multa hasta 100.000 € o expulsión (art. 54 LOEx)
• Prohibición de entrada por expulsión: 1 a 5 años, hasta 10 años en casos graves
• Órgano competente: Delegado/Subdelegado del Gobierno

La LOEx distingue tres figuras distintas en cuanto a la salida forzosa de extranjeros del territorio español: la expulsión, la devolución y la denegación de entrada. La expulsión es una sanción administrativa que se adopta mediante resolución motivada del Delegado o Subdelegado del Gobierno, previo expediente instruido con audiencia del interesado y asistencia de abogado e intérprete si es necesario. Cabe interponer recurso de reposición y posterior recurso contencioso-administrativo.

La devolución, regulada en el artículo 58 LOEx, es una medida de menor intensidad que se aplica a quienes pretenden entrar ilegalmente en España o han sido expulsados con anterioridad y acceden pese a la prohibición. No requiere expediente sancionador, pero sí garantías de identificación y la posibilidad de solicitar protección internacional antes de ejecutarse. La devolución conlleva la prohibición de entrada por un período de tres años.

La denegación de entrada se produce en el momento del control fronterizo cuando el extranjero no cumple los requisitos de entrada establecidos en el Código de Fronteras Schengen. El extranjero puede ser devuelto al país de origen o de procedencia de forma inmediata, salvo que solicite protección internacional, caso en el que se activa el procedimiento correspondiente.

Datos clave

• Expulsión: sanción administrativa con expediente y audiencia previa (art. 57 LOEx)
• Devolución: sin expediente sancionador, aplicable en frontera o a expulsados reincidentes (art. 58 LOEx)
• Prohibición de entrada por devolución: 3 años
• Prohibición de entrada por expulsión: 1 a 10 años según gravedad
• Denegación de entrada: adoptada por la autoridad competente en el puesto fronterizo habilitado

El internamiento de extranjeros en situación irregular es una medida cautelar, no sancionadora, cuya finalidad es asegurar la ejecución de la orden de expulsión o devolución. Está regulado en el artículo 62 de la LOEx y requiere, inexcusablemente, autorización judicial previa, que debe ser solicitada por la autoridad gubernativa ante el Juez de Instrucción competente del lugar en que se practique la detención.

Los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) son establecimientos públicos dependientes del Ministerio del Interior, de carácter no penitenciario, en los que los extranjeros objeto de expediente de expulsión pueden ser retenidos preventivamente hasta que se ejecute la medida. La estancia en el CIE tiene un límite máximo de 60 días, transcurridos los cuales el extranjero debe ser puesto en libertad si no se ha ejecutado la expulsión.

El control judicial de los CIE es ejercido por el Juez de Control de los CIE, que vela por el respeto de los derechos de los internos, puede acordar la libertad en cualquier momento si desaparecen las causas que justificaron el internamiento y tiene acceso irrestricto a las instalaciones. Los internos tienen derecho a asistencia jurídica gratuita, a intérprete, a comunicarse con su cónsul y a recibir visitas.

Datos clave

• Art. 62 LOEx: regula el internamiento; requiere autorización judicial
• Duración máxima del internamiento: 60 días
• Los CIE NO son centros penitenciarios; el internamiento tiene naturaleza cautelar
• Juez de Control del CIE: supervisa las condiciones y garantiza los derechos de los internos
• Liberación automática si no se ejecuta la expulsión en el plazo máximo

El derecho de asilo y la protección subsidiaria en España se rigen por la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, que transpone la Directiva 2004/83/CE (Directiva de Reconocimiento) y la Directiva 2005/85/CE (Directiva de Procedimientos). El estatuto de refugiado se reconoce a quienes, por razones de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un determinado grupo social, se encuentran fuera de su país y no pueden o no quieren acogerse a la protección de este.

La protección subsidiaria se otorga a quienes, sin cumplir los requisitos para ser reconocidos como refugiados, enfrentan en su país de origen un riesgo real de sufrir daños graves: pena de muerte, tortura, tratos inhumanos o degradantes, o amenazas graves derivadas de un conflicto armado. Ambos estatutos confieren derechos de residencia y trabajo, acceso a servicios públicos y reagrupación familiar.

La solicitud de protección internacional puede presentarse en territorio nacional, en los puestos fronterizos o en los CIE, y suspende automáticamente cualquier orden de devolución o expulsión hasta que recaiga resolución. La competencia de resolución corresponde a la Oficina de Asilo y Refugio (OAR), adscrita al Ministerio del Interior, con posibilidad de recurso ante la Audiencia Nacional.

Datos clave

• Ley 12/2009: ley reguladora del asilo y la protección subsidiaria en España
• Plazo para solicitar asilo en España: un mes desde la entrada o desde el conocimiento de los hechos persecutorios
• OAR (Oficina de Asilo y Refugio): órgano competente para instruir y resolver
• Protección subsidiaria: para quienes no cumplen requisitos de refugiado pero enfrentan daños graves
• La solicitud de asilo suspende la expulsión hasta resolución definitiva

La Guardia Civil tiene atribuida por la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la competencia de vigilancia de las costas y fronteras, puertos, aeropuertos y mar territorial, así como el control de la inmigración irregular en esos espacios. Esta misión se materializa mediante el Servicio Fiscal y de Fronteras del Cuerpo, que emplea medios tecnológicos avanzados como el Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) para la detección de embarcaciones y personas que intentan acceder irregularmente a territorio español.

En el plano europeo, la Guardia Civil participa activamente en las operaciones coordinadas por Frontex (Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas), creada en 2004 y reforzada por el Reglamento UE 2019/1896, que le otorga plena capacidad operativa y un cuerpo permanente de agentes. Las operaciones más conocidas en las que interviene personal de la Guardia Civil son Indalo (Mar de Alborán) y Hera (Canarias y costa africana).

La coordinación entre la Guardia Civil, la Policía Nacional, los servicios de vigilancia marítima (Salvamento Marítimo) y las autoridades de los países de origen y tránsito es fundamental para la gestión integral de los flujos migratorios, compatibilizando el control de fronteras con las obligaciones de protección internacional y el respeto a los derechos humanos.

Datos clave

• LO 2/1986: atribuye a la Guardia Civil la vigilancia de costas, fronteras y mar territorial
• SIVE: Sistema Integrado de Vigilancia Exterior, herramienta tecnológica de detección en fronteras marítimas
• Frontex: Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Reglamento UE 2019/1896)
• Operación Indalo: vigilancia del Mar de Alborán; Operación Hera: Canarias y costa africana
• La Guardia Civil NO tiene competencia en aeropuertos ni puertos principales (esa corresponde a la Policía Nacional)