Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público que regula la organización, el funcionamiento y la actividad de las Administraciones Públicas en sus relaciones con los ciudadanos y entre sí. Se caracteriza por la presencia de potestades exorbitantes que sitúan a la Administración en una posición de supremacía frente al administrado, si bien sometida al principio de legalidad.

La Administración Pública española actúa conforme al artículo 103 de la Constitución Española, que establece que sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Estos principios son el eje estructural sobre el que descansa toda la actividad administrativa.

La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local constituyen los tres niveles básicos de la organización administrativa española. Cada uno dispone de personalidad jurídica propia y ejerce competencias diferenciadas dentro del marco constitucional y estatutario.

Datos clave

• Art. 103 CE: objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, coordinación y sometimiento pleno a la Ley
• La Ley 40/2015, de 1 de octubre, regula el Régimen Jurídico del Sector Público
• La Ley 39/2015, de 1 de octubre, regula el Procedimiento Administrativo Común
• Principio de legalidad: la Administración solo puede actuar cuando la norma la habilita
• Tres niveles administrativos: General del Estado, Comunidades Autónomas y Administración Local
• Art. 3 Ley 40/2015: principios de actuación de las Administraciones Públicas

Las fuentes del Derecho Administrativo son los instrumentos a través de los cuales se producen las normas jurídicas que regulan la actividad de la Administración. En el ordenamiento jurídico español se ordenan jerárquicamente: la Constitución ocupa la cúspide, seguida de la ley (orgánica y ordinaria), las normas con rango de ley (decretos-leyes y decretos legislativos), los reglamentos y las disposiciones de menor rango.

El reglamento es la norma más característica del Derecho Administrativo, ya que es producida directamente por la Administración en ejercicio de su potestad normativa. Los reglamentos pueden ser ejecutivos (desarrollan una ley) o independientes, y están siempre subordinados a la ley. Ningún reglamento puede contener previsiones contrarias a normas de rango superior.

Junto a las fuentes escritas, la costumbre tiene un papel marginal en el Derecho Administrativo, aunque los principios generales del Derecho y la jurisprudencia actúan como elementos fundamentales en la interpretación e integración del ordenamiento. El Derecho de la Unión Europea goza de primacía y efecto directo sobre el Derecho interno.

Datos clave

• Jerarquía normativa: Constitución > Ley Orgánica > Ley Ordinaria > Decreto-Ley / Decreto Legislativo > Reglamento
• Art. 9.3 CE: garantía del principio de jerarquía normativa, irretroactividad y seguridad jurídica
• Potestad reglamentaria del Gobierno: arts. 97 CE y 127 Ley 39/2015
• Los reglamentos contrarios a la ley son nulos de pleno derecho (art. 47.2 Ley 39/2015)
• El Derecho de la UE prevalece sobre el Derecho nacional interno en su ámbito de aplicación
• Art. 128 Ley 39/2015: principios de buena regulación en la elaboración normativa

El acto administrativo es toda declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa y con efectos jurídicos. Se diferencia del reglamento por su carácter particular y concreto, y del contrato por ser una declaración unilateral de la Administración.

Los elementos del acto administrativo son de carácter subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuesto de hecho, fin público, objeto posible y lícito) y formal (procedimiento legalmente establecido y motivación cuando sea exigida). La motivación es preceptiva en los actos que limiten derechos, los dictados en procedimientos selectivos y los que se aparten de precedentes o informes.

La Ley 39/2015 clasifica los actos por su contenido (favorables o de gravamen), por el número de destinatarios (generales o singulares), por su relación con el procedimiento (de trámite o definitivos) y por la posibilidad de impugnación. Los actos de trámite no son directamente impugnables salvo que decidan el fondo del asunto o produzcan indefensión.

Datos clave

• Art. 34 Ley 39/2015: los actos administrativos deben producirse por el órgano competente
• Art. 35 Ley 39/2015: obligación de motivar actos que limiten derechos o intereses
• Art. 36 Ley 39/2015: forma de los actos; en principio, por escrito
• Art. 40 Ley 39/2015: deber de notificar las resoluciones y actos de trámite cualificados
• Los actos favorables crean derechos subjetivos y gozan de protección frente a la revocación
• Actos de trámite cualificados: son impugnables si causan indefensión o imposibilitan continuar el procedimiento

La invalidez del acto administrativo puede revestir dos grados distintos: la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad. La nulidad de pleno derecho es la sanción máxima del ordenamiento administrativo y produce efectos ex tunc (desde el origen del acto), por lo que el acto nunca llega a producir efectos válidos y puede hacerse valer en cualquier momento.

El artículo 47 de la Ley 39/2015 recoge los supuestos de nulidad de pleno derecho: actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, de contenido imposible, constitutivos de infracción penal, dictados prescindiendo absolutamente del procedimiento, contra el contenido esencial de los derechos y libertades, y las disposiciones reglamentarias que vulneren la Constitución u otras normas de rango superior.

La anulabilidad, regulada en el artículo 48 de la Ley 39/2015, es el régimen general para los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. A diferencia de la nulidad, la anulabilidad es convalidable, prescribe y solo puede alegarse dentro del plazo de recurso. El acto anulable produce efectos hasta que sea anulado por la Administración o por los tribunales.

Datos clave

• Art. 47 Ley 39/2015: causas tasadas de nulidad de pleno derecho (numerus clausus)
• Art. 48 Ley 39/2015: anulabilidad como régimen general de invalidez
• Art. 52 Ley 39/2015: convalidación de actos anulables subsanando el vicio
• La nulidad puede declararse de oficio o a instancia de parte en cualquier momento
• Desviación de poder: ejercicio de potestades con fin distinto al previsto por el ordenamiento
• Art. 49 Ley 39/2015: irregularidades no invalidantes que no producen indefensión

Los actos administrativos son ejecutivos desde el momento en que producen efectos, lo que significa que la Administración puede llevarlos a la práctica sin necesidad de acudir a los tribunales. Esta ejecutividad directa constituye una de las prerrogativas más relevantes de la Administración y se fundamenta en la presunción de validez que acompaña a todo acto administrativo.

La eficacia del acto queda condicionada a su notificación cuando afecta a derechos e intereses del administrado. Según el artículo 40 de la Ley 39/2015, la notificación debe practicarse en el plazo de diez días desde que el acto haya sido dictado y ha de contener el texto íntegro de la resolución, la indicación de si es o no definitivo en vía administrativa, los recursos que procedan y los plazos y órganos ante los que interponerlos.

La notificación puede practicarse por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción. Con carácter obligatorio para personas jurídicas y determinadas personas físicas, la Ley 39/2015 establece la notificación electrónica a través de la sede electrónica o dirección electrónica habilitada única (DEHú). La ejecución forzosa de los actos puede llevarse a cabo mediante apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva o compulsión sobre las personas.

Datos clave

• Art. 38 Ley 39/2015: los actos son ejecutivos salvo los supuestos de suspensión
• Art. 40 Ley 39/2015: plazo de 10 días para notificar desde que se dicta el acto
• Art. 41 Ley 39/2015: notificación electrónica obligatoria para personas jurídicas
• Arts. 99-101 Ley 39/2015: medios de ejecución forzosa de los actos administrativos
• La notificación defectuosa surte efecto si el interesado actúa dando por válida la notificación (art. 40.3)
• La suspensión de la ejecutividad puede acordarse de oficio o a solicitud del interesado

El procedimiento administrativo común, regulado en la Ley 39/2015, es la garantía fundamental del Estado de Derecho en la actuación administrativa. Asegura la participación del interesado, la contradicción, la prueba y la motivación de la decisión final, evitando la arbitrariedad y garantizando la tutela de los derechos individuales.

El procedimiento se estructura en cuatro fases: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. La iniciación puede ser de oficio (por acuerdo del órgano competente, denuncia, petición de otros órganos o por orden superior) o a instancia de parte, mediante solicitud del interesado. La Ley 39/2015 establece el derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración y la obligatoriedad de la tramitación electrónica para determinados colectivos.

Durante la fase de instrucción se practican las actuaciones necesarias para dictar resolución: alegaciones, prueba, informes y audiencia al interesado. La audiencia es preceptiva y debe concederse por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince antes de redactar la propuesta de resolución. La fase de terminación culmina con la resolución, que debe ser motivada cuando así lo exige la ley, o con otras formas de terminación como el desistimiento, la renuncia o la caducidad.

Datos clave

• Art. 21 Ley 39/2015: obligación de resolver en plazo máximo de 3 meses salvo norma especial
• Art. 82 Ley 39/2015: trámite de audiencia, plazo de 10 a 15 días
• Art. 83 Ley 39/2015: plazo para formular alegaciones en información pública: mínimo 20 días
• Art. 84 Ley 39/2015: terminación convencional del procedimiento mediante acuerdos
• Art. 95 Ley 39/2015: caducidad del procedimiento iniciado de oficio por inactividad de 3 meses
• Art. 68 Ley 39/2015: subsanación de solicitudes en plazo de 10 días

El silencio administrativo es la figura jurídica que otorga efectos jurídicos a la falta de resolución expresa de la Administración dentro del plazo legalmente establecido. Surge como mecanismo de protección del administrado frente a la inactividad de la Administración, que no puede convertirse en un instrumento para frustrar el ejercicio de derechos.

El artículo 24 de la Ley 39/2015 regula el silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. La regla general es el silencio positivo: la falta de resolución expresa en plazo se entiende como estimación de la solicitud. Sin embargo, el silencio es negativo cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea así lo establezca, cuando se trate de solicitudes de ejercicio del derecho de petición, de recursos administrativos, de revisión de nulidad de pleno derecho o de procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.

El artículo 25 de la Ley 39/2015 regula el silencio en los procedimientos iniciados de oficio: si son susceptibles de producir efectos favorables, el vencimiento del plazo sin resolución expresa produce caducidad; si son susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el silencio negativo no vincula a la Administración, que conserva el deber de resolver.

Datos clave

• Art. 24 Ley 39/2015: silencio positivo como regla general en procedimientos a instancia de parte
• Art. 25 Ley 39/2015: efectos del silencio en procedimientos iniciados de oficio
• El silencio positivo tiene la misma fuerza que una resolución expresa estimatoria
• El silencio negativo no exime a la Administración del deber de resolver (art. 21 Ley 39/2015)
• Plazo general de resolución: 3 meses; transcurrido, opera el silencio según el tipo de procedimiento
• Recurso de alzada ante el silencio negativo: 3 meses desde el día siguiente al vencimiento del plazo

Los recursos administrativos son los medios que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los administrados para impugnar los actos administrativos que lesionen sus derechos o intereses ante la propia Administración, con carácter previo o alternativo a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Su regulación se contiene en los artículos 112 a 126 de la Ley 39/2015.

El recurso de alzada (arts. 121-122) procede contra los actos que no pongan fin a la vía administrativa y se interpone ante el órgano superior jerárquico. El plazo es de un mes si el acto es expreso, o de tres meses desde el día siguiente al del silencio administrativo. El órgano competente dispone de tres meses para resolver; transcurrido ese plazo sin resolución expresa, el recurso se entiende desestimado por silencio negativo.

El recurso potestativo de reposición (arts. 123-124) se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, contra actos que pongan fin a la vía administrativa. El plazo de interposición es de un mes. El recurso extraordinario de revisión (arts. 125-126) procede contra actos firmes cuando concurran circunstancias excepcionales tasadas en la ley, como documentos de valor esencial aparecidos con posterioridad o resoluciones penales que evidencien falsedad o violencia.

Datos clave

• Art. 121 Ley 39/2015: recurso de alzada contra actos que no ponen fin a la vía administrativa
• Art. 122 Ley 39/2015: plazo de interposición de alzada: 1 mes (acto expreso) / 3 meses (silencio)
• Art. 123 Ley 39/2015: recurso de reposición, potestativo, plazo de 1 mes
• Art. 124 Ley 39/2015: plazo de resolución del recurso de reposición: 1 mes
• Art. 125 Ley 39/2015: recurso extraordinario de revisión, causas tasadas, plazo de 4 años (documento nuevo) o 3 meses (resto de causas)
• Art. 112 Ley 39/2015: actos que ponen fin a la vía administrativa (resoluciones de recursos de alzada, actos del Consejo de Ministros)

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público regula los principios de actuación y funcionamiento del sector público, la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, así como los principios de las relaciones interadministrativas. Junto con la Ley 39/2015, forma el binomio normativo básico del Derecho Administrativo español vigente.

Entre los contenidos más relevantes de la Ley 40/2015 destaca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, que constituye una garantía constitucional recogida en el artículo 106.2 CE. Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o cuando el daño sea imputable al propio perjudicado.

Para que nazca la responsabilidad patrimonial se exigen los siguientes requisitos: daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado; relación de causalidad directa entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido; que el daño no sea consecuencia de fuerza mayor; y que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño. La reclamación ha de formularse en el plazo de un año desde que se produjo el hecho o el acto causante del daño o desde la manifestación de sus efectos lesivos.

Datos clave

• Art. 106.2 CE: fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial de la Administración
• Arts. 32-35 Ley 40/2015: régimen de la responsabilidad patrimonial del sector público
• Plazo de reclamación: 1 año desde el hecho causante o desde la manifestación del daño (art. 67 Ley 39/2015)
• La responsabilidad es objetiva: no requiere culpa, basta con el nexo causal y daño antijurídico
• Art. 36 Ley 40/2015: responsabilidad de la autoridad o funcionario por dolo, culpa o negligencia graves
• Ley 40/2015 regula también los convenios interadministrativos, organismos públicos y funcionamiento electrónico del sector público