El procedimiento administrativo. Concepto y principios generales. Clases. Los interesados. La estructura del procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo es el cauce formal a través del cual se produce la actuación de la Administración para la realización de un fin, garantizando el acierto y la legalidad de la decisión y los derechos de los ciudadanos. Se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que sustituyó a la antigua Ley 30/1992.

Su ámbito de aplicación (art. 2 LPACAP) alcanza a la Administración General del Estado, las administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local y el sector público institucional (organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes).

Principios generales que informan el procedimiento:

• Legalidad y sometimiento pleno a la ley y al derecho (art. 103.1 CE).
• Oficialidad: la Administración impulsa el procedimiento de oficio en todos sus trámites (art. 71 LPACAP).
• Contradicción y audiencia: los interesados deben poder alegar y ser oídos antes de la resolución.
• Economía procesal, celeridad y eficacia: simplificación de trámites, acumulación de expedientes (art. 57).
• Buena fe y confianza legítima (art. 3 Ley 40/2015, LRJSP).
• Transparencia y publicidad: acceso al expediente y a los registros.
• Gratuidad: el procedimiento administrativo no genera, con carácter general, costas para el interesado.

El procedimiento constituye, además, una garantía doble: para el ciudadano, que ve protegidos sus derechos frente a la Administración; y para la propia Administración, que asegura el acierto de sus decisiones mediante los informes, alegaciones y pruebas incorporados al expediente.

Los procedimientos administrativos pueden clasificarse conforme a varios criterios:

Por su forma de iniciación (art. 54 LPACAP):

• De oficio, por acuerdo del órgano competente, a iniciativa propia, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
• A solicitud del interesado, mediante instancia.

Por su tramitación:

• Ordinario: plazo máximo de resolución de 3 meses, salvo que una norma con rango de ley fije otro distinto (art. 21.3 LPACAP).
• Simplificado: cuando existan razones de interés público o falta de complejidad, de oficio o a solicitud del interesado; plazo de 30 días para resolver (art. 96 LPACAP).

Por su finalidad o contenido: procedimientos de elaboración de disposiciones generales, procedimientos sancionadores (título IV, cap. II LPACAP y arts. 25 y ss. Ley 40/2015), procedimientos de responsabilidad patrimonial (arts. 32 y ss. LRJSP y 65, 67, 96.4 LPACAP), y procedimientos de revisión de oficio (arts. 106 a 111 LPACAP).

Por su carácter: procedimientos generales, regidos por la LPACAP, y procedimientos especiales, con normativa sectorial propia que se aplica con carácter preferente y la LPACAP como derecho supletorio (disposición adicional 1.ª LPACAP).

| Criterio | Ordinario | Simplificado |

|---|---|---|

| Plazo de resolución | 3 meses | 30 días |

| Trámite de audiencia | Sí, con carácter general | Solo si se solicita expresamente |

| Informes | Preceptivos y facultativos | Solo estrictamente imprescindibles |

| Alegaciones | Plazo ordinario | 5 días |

El art. 4 LPACAP define como interesados en el procedimiento administrativo a:

• Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
• Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
• Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

Capacidad de obrar (art. 3): tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas las personas que la ostenten con arreglo al derecho civil, así como los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (se exceptúa el supuesto de menores incapacitados). También los grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes cuando la ley así lo declare.

Representación (art. 5): se puede actuar por medio de representante, presumiéndose esta para actos de mero trámite; para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos debe acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho o mediante apoderamiento apud acta.

Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones (art. 13): comunicarse en la lengua oficial que elijan, acceder a la información pública, actuar asistidas de asesor, obtener información y orientación, y exigir responsabilidades de las Administraciones y autoridades cuando así corresponda.

El procedimiento administrativo común se articula en tres fases:

1. Iniciación (arts. 54-65 LPACAP): de oficio o a solicitud de interesado. La solicitud debe contener, como mínimo (art. 66): nombre y apellidos del interesado, identificación del medio electrónico o lugar físico de notificaciones, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma y órgano al que se dirige. Si la solicitud no reúne los requisitos, se requiere subsanación en un plazo de 10 días (art. 68), con archivo en caso contrario. Cabe adoptar medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución (art. 56).

2. Ordenación (arts. 70-74): el procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites, siguiendo el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea tramitación (salvo orden motivado en contrario), y se documenta en un expediente administrativo electrónico.

3. Instrucción (arts. 75-83): comprende los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos: alegaciones de los interesados en cualquier momento anterior al trámite de audiencia; prueba (art. 77), cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados; informes (arts. 79-81), facultativos y no vinculantes salvo disposición expresa; trámite de audiencia (art. 82), previo a la propuesta de resolución, por plazo no inferior a 10 días ni superior a 15; e información pública (art. 83) cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera.

4. Terminación (arts. 84-95): por resolución expresa (art. 88), desistimiento o renuncia (art. 94), declaración de caducidad (art. 95, en procedimientos iniciados de oficio no favorables o en los iniciados a instancia de parte por paralización imputable al interesado), terminación convencional (art. 86) o por imposibilidad material de continuarlo. La falta de resolución expresa en plazo da lugar al silencio administrativo, estimatorio u desestimatorio según la norma reguladora.

• Norma reguladora: Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPACAP), en vigor desde el 2 de octubre de 2016.
• Ámbito de aplicación: art. 2 LPACAP (AGE, CCAA, entidades locales y sector público institucional).
• Concepto de interesado: art. 4 LPACAP (tres supuestos: promotor, afectado con derechos, afectado con intereses legítimos que se persona).
• Capacidad de obrar de menores: art. 3 LPACAP (para derechos cuyo ejercicio no requiera asistencia).
• Plazo general de resolución: 3 meses (art. 21.3 LPACAP), salvo norma con rango de ley.
• Procedimiento simplificado: resolución en 30 días (art. 96 LPACAP).
• Plazo de subsanación de solicitudes: 10 días (art. 68 LPACAP).
• Trámite de audiencia: entre 10 y 15 días (art. 82 LPACAP); 5 días en el simplificado.
• Fases del procedimiento: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
• Formas de iniciación: de oficio (art. 58) o a solicitud del interesado (art. 66).
• Formas de terminación: resolución expresa, desistimiento, renuncia, caducidad, terminación convencional, imposibilidad material e inactividad con silencio administrativo.
• Medidas provisionales: art. 56 LPACAP, antes o durante la instrucción.
• Principio de oficialidad e impulso de oficio: art. 71 LPACAP.
• Derecho supletorio: la LPACAP se aplica de forma supletoria a los procedimientos especiales (disposición adicional 1.ª).