Tema 25 — El marco normativo de la Prevención de Riesgos Laborales

La prevención de riesgos laborales en España se vertebra sobre la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), que supuso la incorporación al ordenamiento español de la Directiva marco 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo. Esta directiva impulsó en todos los estados miembros un modelo preventivo de carácter global, basado en la evaluación de riesgos y en la planificación de la actividad preventiva como ejes centrales.

La LPRL entró en vigor en febrero de 1996 y ha sido modificada en diversas ocasiones, siendo relevante la reforma introducida por la Ley 54/2003, que reforzó la integración de la prevención en la gestión empresarial y la coordinación de actividades empresariales. Su ámbito de aplicación se extiende a las relaciones laborales reguladas en el Estatuto de los Trabajadores, al personal civil de las Administraciones Públicas y, con particularidades, a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, las Fuerzas Armadas y otros colectivos con normativa específica.

El desarrollo reglamentario de la LPRL es amplio y comprende normas técnicas sectoriales; entre las más importantes se encuentran el Real Decreto 39/1997, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, y los reglamentos sobre lugares de trabajo, equipos de protección individual, señalización de seguridad y salud, y manipulación manual de cargas.

Datos clave

• Ley 31/1995, de 8 de noviembre, LPRL: norma principal
• Directiva 89/391/CEE: directiva marco europea transpuesta
• Ley 54/2003: refuerza integración preventiva y coordinación
• RD 39/1997: Reglamento de los Servicios de Prevención
• Ámbito: trabajadores por cuenta ajena, funcionarios y personal de AAPP con particularidades

La LPRL reconoce en su artículo 14 el derecho de los trabajadores a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. Este derecho implica el correlativo deber del empresario de protección, que se concreta en garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. El derecho a la protección es irrenunciable y opera con independencia de cualquier pacto contractual en contrario.

Entre los derechos específicos que la LPRL atribuye a los trabajadores figuran: el derecho a recibir información sobre los riesgos de su puesto de trabajo y sobre las medidas preventivas adoptadas (art. 18); el derecho a recibir una formación teórica y práctica suficiente y adecuada en materia preventiva (art. 19); el derecho a interrumpir la actividad y abandonar el lugar de trabajo en caso de riesgo grave e inminente (art. 21); y el derecho a la vigilancia periódica de su estado de salud (art. 22).

Los trabajadores tienen también derecho a la consulta y participación en las cuestiones que afecten a su seguridad y salud, derecho que se canaliza a través de los delegados de prevención y del comité de seguridad y salud. Asimismo, los trabajadores no pueden sufrir perjuicio alguno por ejercitar sus derechos en materia de prevención, quedando protegidos frente a represalias.

Datos clave

• Art. 14 LPRL: derecho a protección eficaz, deber empresarial correlativo
• Art. 18: derecho a información sobre riesgos y medidas preventivas
• Art. 19: derecho a formación suficiente y adecuada
• Art. 21: derecho a interrumpir actividad ante riesgo grave e inminente
• Art. 22: vigilancia periódica de la salud
• Protección frente a represalias por ejercicio de derechos preventivos

El empresario es el sujeto central del sistema preventivo y la LPRL le impone un conjunto extenso de obligaciones. La primera y más general es el deber de protección, que le obliga a garantizar la seguridad y salud de sus trabajadores adoptando cuantas medidas sean necesarias. Para ello, debe llevar a cabo la evaluación inicial de los riesgos inherentes al trabajo y actualizar dicha evaluación cuando cambien las condiciones de trabajo o la salud de los trabajadores pueda verse afectada.

A partir de la evaluación, el empresario debe planificar la actividad preventiva con el fin de eliminar o controlar y reducir los riesgos detectados. También está obligado a proporcionar equipos de trabajo y medios de protección adecuados, a garantizar la formación e información de los trabajadores y a organizar los recursos necesarios para las actividades preventivas. En empresas con varios trabajadores de distintas empresas que desarrollen actividades en el mismo centro de trabajo existe además la obligación de coordinar la actividad preventiva.

El incumplimiento de las obligaciones preventivas puede generar responsabilidad administrativa, penal y civil. La responsabilidad administrativa se traduce en sanciones que van desde multas leves hasta la paralización de actividades; la penal puede derivar del delito contra los derechos de los trabajadores regulado en el Código Penal; y la civil supone la obligación de indemnizar por los daños y perjuicios causados.

Datos clave

• Deber de protección: garantía de seguridad y salud en todos los aspectos del trabajo
• Evaluación de riesgos: obligación inicial y periódica
• Planificación preventiva: eliminar o reducir riesgos evaluados
• Coordinación en concurrencia de empresas: obligación en centros con varias empresas
• Responsabilidades: administrativa, penal (CP) y civil
• Equipos de trabajo y EPI: deber de provisión adecuada

El artículo 15 de la LPRL establece los principios que han de regir la acción preventiva del empresario, constituyendo una guía jerárquica para la toma de decisiones en materia de seguridad y salud. Estos principios deben aplicarse de forma integrada y su orden refleja una escala de prioridad: primero evitar los riesgos; si no es posible, evaluar los que no se puedan evitar; y a continuación combatir los riesgos en su origen.

El principio de adaptación del trabajo a la persona tiene especial relevancia: implica adecuar el puesto de trabajo, la elección de equipos y los métodos de producción a las características y capacidades del trabajador, con el fin de atenuar el trabajo monótono y el repetitivo y reducir sus efectos sobre la salud. Otro principio destacado es el de tener en cuenta la evolución de la técnica, lo que exige actualizar permanentemente las medidas preventivas conforme avanza el conocimiento científico y tecnológico.

La lista completa de principios del artículo 15 incluye también: sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro; planificar la prevención buscando un conjunto coherente que integre la técnica, la organización, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia de los factores ambientales; adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual; y dar las debidas instrucciones a los trabajadores.

Datos clave

• Art. 15 LPRL: principios de la acción preventiva (lista de 9 principios)
• Prioridad 1: evitar los riesgos
• Prioridad 2: evaluar los riesgos que no puedan evitarse
• Prioridad 3: combatir los riesgos en su origen
• Principio de adaptación del trabajo a la persona
• Protección colectiva prioritaria sobre protección individual

La LPRL (arts. 30 y 31) y el Reglamento de los Servicios de Prevención (RD 39/1997) regulan las distintas formas en que el empresario puede organizar los recursos necesarios para realizar las actividades preventivas. La elección de la modalidad depende del tamaño de la empresa, la naturaleza de sus actividades y la peligrosidad de los riesgos presentes.

Las modalidades reconocidas son cuatro. Primera, el empresario puede asumir personalmente la actividad preventiva cuando la empresa tenga menos de diez trabajadores, el empresario desarrolle de forma habitual su actividad en el centro de trabajo, tenga la capacidad necesaria y las actividades no estén incluidas en el Anexo I del Reglamento (actividades especialmente peligrosas). Segunda, pueden designarse trabajadores de la propia empresa para llevar a cabo las funciones preventivas, siempre que tengan la formación, capacidad y tiempo suficientes. Tercera, puede constituirse un servicio de prevención propio, obligatorio en empresas de más de 500 trabajadores o de más de 250 si realizan actividades del Anexo I. Cuarta, se puede contratar un servicio de prevención ajeno, acreditado por la autoridad laboral, para que proporcione la actividad preventiva necesaria.

Muchas empresas recurren a la modalidad mixta, combinando el servicio propio para algunas especialidades y el ajeno para otras. En cualquier caso, la responsabilidad de la prevención sigue siendo del empresario y no puede delegarse completamente en los servicios de prevención contratados.

Datos clave

• RD 39/1997: Reglamento de los Servicios de Prevención
• Asunción personal: menos de 10 trabajadores, empresario presente habitual, no Anexo I
• Trabajadores designados: formación y capacidad suficiente
• Servicio propio obligatorio: más de 500 trabajadores o más de 250 con actividades Anexo I
• Servicio ajeno: acreditado por la autoridad laboral
• Responsabilidad preventiva: siempre del empresario

Los servicios de prevención son el conjunto de medios humanos y materiales necesarios para llevar a cabo las actividades preventivas, garantizando la adecuada protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, asesorando y asistiendo para ello al empresario, a los trabajadores y a sus representantes. Según el artículo 31 de la LPRL, el servicio de prevención deberá estar en condiciones de proporcionar a la empresa el asesoramiento y apoyo que precise en función de los tipos de riesgo presentes.

Los servicios de prevención propios deben contar con las instalaciones y los medios materiales y humanos necesarios para realizar de forma adecuada las actividades preventivas. Han de contar al menos con dos de las cuatro especialidades preventivas: seguridad en el trabajo, higiene industrial, ergonomía y psicosociología aplicada, y medicina del trabajo. La cuarta especialidad puede cubrirse mediante un concierto con un servicio de prevención ajeno o con una entidad sanitaria acreditada para la vigilancia de la salud.

Los servicios de prevención ajenos son entidades especializadas que conciertan con las empresas la realización de actividades preventivas. Para actuar como tales, deben estar acreditados por la autoridad laboral, disponer de personal con la formación requerida, contar con los medios técnicos suficientes y contar con cobertura de responsabilidad civil. Están sometidos a auditorías periódicas y deben actuar de forma independiente respecto de las empresas con las que concierten.

Datos clave

• Art. 31 LPRL: regulación de los servicios de prevención
• Cuatro especialidades: seguridad en el trabajo, higiene industrial, ergonomía/psicosociología, medicina del trabajo
• Servicio propio: mínimo dos especialidades cubiertas internamente
• Servicio ajeno: acreditado por autoridad laboral, independiente
• Auditorías periódicas: obligatorias para servicios ajenos
• Responsabilidad civil: cobertura obligatoria para servicios ajenos

La LPRL otorga a los trabajadores el derecho a participar en las cuestiones relacionadas con la prevención de riesgos en el trabajo, derecho que se articula, en las empresas y centros de trabajo, a través de los delegados de prevención y del comité de seguridad y salud. Este derecho de participación es una de las exigencias fundamentales de la Directiva marco 89/391/CEE y constituye un pilar básico del modelo preventivo español.

Los delegados de prevención son los representantes de los trabajadores con funciones específicas en materia de prevención. Se eligen por y entre los representantes del personal y su número varía en función del tamaño de la empresa: en empresas de 50 a 100 trabajadores corresponde 1 delegado; de 101 a 500, 3; de 501 a 1.000, 4; y así sucesivamente hasta un máximo de 8 en empresas con más de 4.001 trabajadores. Sus competencias incluyen colaborar con la dirección en la mejora de la acción preventiva, ser consultados sobre las decisiones preventivas y ejercer una labor de vigilancia y control del cumplimiento de la normativa.

El comité de seguridad y salud es el órgano paritario y colegiado de participación destinado a la consulta regular y periódica de las actuaciones de la empresa en materia de prevención. Se constituye en todas las empresas o centros de trabajo que cuenten con 50 o más trabajadores y está formado por los delegados de prevención, de una parte, y por el empresario o sus representantes, de otra, en número igual al de los delegados. Se reúne trimestralmente y siempre que lo solicite alguna de las partes.

Datos clave

• Delegados de prevención: elegidos por y entre representantes del personal
• Número de delegados: 1 delegado en empresas de 50-100 trabajadores, escala hasta 8
• Comité de seguridad y salud: empresas con 50 o más trabajadores
• Composición paritaria: delegados de prevención + representantes del empresario
• Reuniones: trimestrales como mínimo
• Funciones: consulta, colaboración, vigilancia y control

El incumplimiento de las obligaciones establecidas en la LPRL puede generar tres tipos de responsabilidad que son compatibles entre sí: la administrativa, la penal y la civil. La compatibilidad entre estas responsabilidades es una característica propia del sistema español de prevención, a diferencia de otros ámbitos donde rige el principio non bis in idem de forma más estricta.

La responsabilidad administrativa se regula en la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS, texto refundido aprobado por RD Legislativo 5/2000). Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves, y las sanciones económicas van desde los 70 euros hasta los 819.780 euros para las infracciones muy graves en su grado máximo. Además, pueden imponerse sanciones accesorias como la prohibición de contratar con la Administración o la paralización de trabajos.

La responsabilidad penal puede surgir cuando el incumplimiento del empresario constituye el delito contra los derechos de los trabajadores tipificado en los artículos 316 y 317 del Código Penal. El artículo 316 castiga con pena de prisión de seis meses a tres años y multa a quienes, estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las adecuadas medidas de seguridad e higiene. La responsabilidad civil por daños y perjuicios es independiente y compatible con las anteriores, y puede exigirse tanto en la vía laboral como en la civil ordinaria.

Datos clave

• Tres tipos de responsabilidad compatibles: administrativa, penal y civil
• LISOS (RDLeg 5/2000): infracciones leves, graves y muy graves en materia laboral
• Sanciones económicas: hasta 819.780 euros en infracciones muy graves, grado máximo
• Arts. 316 y 317 CP: delito contra los derechos de los trabajadores
• Art. 316 CP: pena de prisión de 6 meses a 3 años y multa
• Responsabilidad civil: compatible con penal y administrativa

La LPRL reconoce en su disposición adicional novena que sus preceptos serán de aplicación a las Administraciones Públicas, aunque con peculiaridades derivadas de las características propias del trabajo en estas organizaciones. Para el personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la Ley 31/1995 se aplica con las adaptaciones necesarias a la naturaleza de sus funciones, que en ocasiones implican situaciones de riesgo inherente imposibles de eliminar o sustituir.

El Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, establece las normas de prevención de riesgos laborales específicas para el Cuerpo Nacional de Policía. Este reglamento adapta el marco general de la LPRL a las particularidades del trabajo policial, reconociendo que determinadas actividades operativas —como la persecución de delincuentes, el control de disturbios o el uso de armas— conllevan riesgos que no pueden eliminarse sin comprometer la propia misión institucional.

En consecuencia, la normativa de PRL en el ámbito policial se centra especialmente en la gestión de los riesgos que sí son evitables o reducibles: riesgos ergonómicos en el trabajo de oficina, riesgos derivados del manejo de vehículos, exposición a agentes biológicos y químicos, riesgos psicosociales por turnicidad y estrés laboral, y riesgos derivados del uso y mantenimiento de armamento. La vigilancia de la salud, la formación preventiva y los órganos de participación están igualmente previstos con las adaptaciones pertinentes.

Datos clave

• Disposición adicional novena LPRL: aplicación a AAPP con peculiaridades
• RD 2/2006: normas de PRL específicas para el Cuerpo Nacional de Policía
• Riesgos inherentes a la función policial: no eliminables sin comprometer la misión
• Riesgos gestionables: ergonómicos, viales, biológicos, psicosociales, armamento
• Vigilancia de la salud y formación: previstas con adaptaciones
• Participación: delegados de prevención en el ámbito policial