Tema 14 — La LO 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana

La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana —conocida coloquialmente como «Ley de seguridad ciudadana» o «Ley mordaza»— regula el conjunto de potestades administrativas que atribuye a las autoridades gubernativas para mantener la tranquilidad y el orden público. Sustituyó a la Ley Orgánica 1/1992, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.

Su objeto principal es la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos, mediante la atribución de potestades de policía a las autoridades gubernativas. La ley busca el equilibrio entre la seguridad como bien jurídico colectivo y el respeto de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Española, especialmente los derechos de reunión, manifestación, libertad de expresión y libertad de circulación.

La norma se aplica en todo el territorio nacional y sus disposiciones vinculan tanto a los órganos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado como a las policías autonómicas y locales en el ámbito de sus competencias. Las medidas que regula son de naturaleza preventiva y no sancionadora, sin perjuicio del régimen de infracciones y sanciones que la propia ley contiene.

Datos clave

• LO 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana
• Deroga LO 1/1992 («Ley Corcuera»)
• Potestades administrativas de policía, no penales
• Equilibrio entre seguridad colectiva y derechos fundamentales
• Aplicación en todo el territorio nacional
• Vincula a FCS del Estado, policías autonómicas y locales

La LO 4/2015 atribuye la condición de autoridades competentes en materia de seguridad ciudadana al Ministro del Interior, a los Delegados y Subdelegados del Gobierno, y a los titulares de los órganos de seguridad de las comunidades autónomas con competencias propias en la materia. Estas autoridades están facultadas para adoptar las medidas necesarias para prevenir la alteración del orden público y proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades.

Entre las principales potestades destacan: la facultad de ordenar el cierre temporal de locales o establecimientos cuando se produzcan en ellos alteraciones del orden o actividades ilegales; la posibilidad de imponer restricciones a la libre circulación en supuestos de necesidad y urgencia; la coordinación de todos los cuerpos policiales en situaciones de emergencia o crisis de orden público; y la potestad de disolver reuniones o manifestaciones en los supuestos previstos en la ley.

Los agentes de la autoridad, en el ejercicio de sus funciones, actúan bajo la dirección de las autoridades competentes y deben aplicar los principios de necesidad, proporcionalidad y congruencia en todas sus actuaciones. La actuación policial que vulnere derechos fundamentales puede ser impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Datos clave

• Autoridades: Ministro del Interior, Delegados y Subdelegados del Gobierno
• Potestad de cierre temporal de locales con actividades ilegales
• Posible restricción de la libre circulación por necesidad y urgencia
• Principios de actuación: necesidad, proporcionalidad y congruencia
• Control de actuaciones: jurisdicción contencioso-administrativa
• Coordinación de cuerpos policiales en emergencias

La LO 4/2015 regula en su artículo 8 el deber de los ciudadanos españoles mayores de catorce años de disponer del Documento Nacional de Identidad y de exhibirlo cuando sean requeridos por la autoridad o sus agentes para su identificación. Del mismo modo, los extranjeros con residencia en España están obligados a llevar consigo su documentación identificativa y a exhibirla cuando sean requeridos.

Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pueden requerir la identificación de cualquier persona cuando existan indicios de que ha podido participar en la comisión de una infracción o para prevenir la comisión de un delito. Si la persona no porta documentación o no puede ser identificada in situ, los agentes pueden conducirla a las dependencias policiales más próximas a efectos de identificación, donde solo podrá permanecer el tiempo imprescindible con un máximo de seis horas, sin que ello tenga carácter de detención.

Esta diligencia de identificación —denominada comúnmente «cacheo de identidad»— no requiere auto judicial previo y está sometida al control del Ministerio Fiscal. El afectado debe ser informado de su situación y de los motivos del requerimiento, y su retención debe hacerse constar en el libro-registro de la dependencia policial.

Datos clave

• Deber de identificación: DNI obligatorio para españoles mayores de 14 años
• Extranjeros residentes: obligación de portar documentación
• Retención para identificación: máximo 6 horas, sin carácter de detención
• No requiere auto judicial; sometida a control del Ministerio Fiscal
• Obligación de informar al retenido de su situación y motivos
• Retención debe hacerse constar en el libro-registro policial

La LO 4/2015 introduce, en su artículo 20, una regulación específica de los registros corporales externos que pueden practicar los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Se entiende por registro corporal externo el examen visual o táctil superficial de la ropa, calzado y objetos que una persona porta externamente, así como la comprobación mediante el uso de detectores u otros medios técnicos, sin que se acceda a partes íntimas del cuerpo.

Estos registros pueden practicarse en los siguientes supuestos: para prevenir un peligro para la seguridad de personas o bienes, para descubrir o recoger objetos relacionados con la comisión de una infracción, o como medida de precaución en situaciones de riesgo. Los registros han de practicarse por agentes del mismo sexo que la persona registrada, salvo que concurra urgencia o imposibilidad manifiesta.

El registro corporal externo se diferencia de la intervención corporal, que afecta al cuerpo en sí mismo (análisis de sangre, exploración interna), cuya práctica requiere autorización judicial. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha consolidado la distinción entre ambas actuaciones en función del grado de afectación de la intimidad personal y la dignidad humana.

Datos clave

• Regulación: artículo 20 LO 4/2015
• Registro externo: examen visual o táctil superficial de ropa y objetos
• No accede a partes íntimas del cuerpo
• Agentes del mismo sexo que la persona registrada (salvo urgencia)
• No requiere autorización judicial (a diferencia de la intervención corporal)
• Supuestos: prevención de peligro, descubrimiento de objetos relacionados con infracción

La captación y grabación de imágenes y sonidos en lugares públicos por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para el mantenimiento de la seguridad ciudadana está regulada por la LO 4/1997, de 4 de agosto, y complementada por la LO 4/2015. Las autoridades gubernativas competentes pueden autorizar el uso de videocámaras fijas o móviles en lugares públicos cuando exista una ponderación favorable entre el riesgo para la seguridad y el derecho a la intimidad.

La instalación de videocámaras fijas en lugares públicos requiere autorización de la correspondiente comisión competente en la comunidad autónoma o del Delegado del Gobierno, previo informe del Ministerio Fiscal. Las cámaras móviles pueden emplearse con mayor flexibilidad operativa, pero siempre con respeto a los principios de necesidad y proporcionalidad. Las imágenes captadas no pueden cederse a terceros salvo en los supuestos previstos legalmente.

La LO 4/2015 amplía las posibilidades de uso de medios técnicos de seguimiento y localización en el contexto de investigaciones policiales, sin perjuicio de las garantías procesales establecidas en la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Las grabaciones obtenidas lícitamente pueden ser utilizadas como prueba en procedimientos judiciales y administrativos, debiendo ser destruidas cuando ya no sean necesarias.

Datos clave

• Marco: LO 4/1997 (videocámaras FCS) completada por LO 4/2015
• Cámaras fijas: autorización de comisión autonómica o Delegado del Gobierno
• Informe previo del Ministerio Fiscal para cámaras fijas
• Principios: necesidad y proporcionalidad
• Prohibida cesión de imágenes salvo supuestos legales
• Grabaciones lícitas: utilizables como prueba; destrucción cuando no sean necesarias

La LO 4/2015 tipifica en su artículo 35 las infracciones muy graves en materia de seguridad ciudadana. Entre ellas destacan: la organización o participación activa en reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público que produzcan alteraciones graves del orden público con riesgo para personas o bienes; la celebración de reuniones o espectáculos sin autorización cuando generen riesgos para participantes o terceros; el incumplimiento de las prohibiciones de acceso a reuniones o recintos deportivos impuestas por resolución judicial o administrativa firme; la fabricación o tenencia de armas sin autorización; y la resistencia activa o violenta a la actuación de agentes de la autoridad.

También constituyen infracciones muy graves: la desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes cuando ello suponga peligro para la seguridad, la negativa a disolver concentraciones ilícitas, y los actos de perturbación grave del orden en actos públicos, deportivos o culturales.

Las sanciones correspondientes a infracciones muy graves oscilan entre 30.001 y 600.000 euros de multa, pudiéndose imponer además la prohibición de residencia en determinados lugares, la privación del permiso de conducción por un período de hasta dos años, o la retirada de documentación.

Datos clave

• Tipificación: artículo 35 LO 4/2015
• Sanción: multa de 30.001 a 600.000 euros
• Incluye: organización de reuniones con alteraciones graves, tenencia ilegal de armas
• Resistencia activa y violenta a agentes de autoridad
• Sanciones accesorias: prohibición de residencia, privación permiso conducción (hasta 2 años)
• También: desobediencia que suponga peligro para la seguridad

Las infracciones graves se enumeran en el artículo 36 de la LO 4/2015 y comprenden conductas de intensidad intermedia que afectan al orden público, la seguridad ciudadana o el correcto ejercicio de la autoridad. Entre los supuestos más relevantes figuran: la perturbación grave de la seguridad ciudadana en actos públicos, la desobediencia o resistencia no violenta a los agentes de la autoridad, la negativa a identificarse a requerimiento policial, la celebración de reuniones o manifestaciones sin cumplir los requisitos de comunicación previa, y el uso no autorizado de imágenes o datos personales de agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones cuando suponga riesgo para ellos o sus familias.

También se consideran graves: el consumo de drogas tóxicas en lugares públicos, el abandono de jeringuillas u objetos peligrosos en la vía pública, los incidentes en espectáculos deportivos o culturales, y la ocupación de cualquier inmueble sin título habilitante cuando altere la convivencia.

Las sanciones por infracciones graves consisten en multas de 601 a 30.000 euros y pueden llevar aparejadas sanciones accesorias como la suspensión de licencias o permisos, la clausura de locales y la retirada de documentación por el período que determine la resolución sancionadora.

Datos clave

• Tipificación: artículo 36 LO 4/2015
• Sanción: multa de 601 a 30.000 euros
• Incluye: desobediencia no violenta, negativa a identificarse, reuniones sin comunicación
• Uso no autorizado de imágenes de agentes que suponga riesgo
• Consumo público de drogas tóxicas
• Sanciones accesorias: suspensión de licencias, clausura de locales

Las infracciones leves se contemplan en el artículo 37 de la LO 4/2015 y son las de menor gravedad dentro del régimen sancionador de la norma. Entre ellas se incluyen: el incumplimiento de restricciones de circulación dictadas por razones de seguridad, el deterioro leve del mobiliario urbano o del patrimonio público, la realización de actividades que perturben la convivencia vecinal sin llegar a la gravedad exigida para los tipos de infracción grave, y faltas formales en el ejercicio de actividades sometidas a control policial.

Las sanciones por infracciones leves consisten en multas de hasta 600 euros. La LO 4/2015 incorpora la posibilidad de reducción de la sanción en un 50 % cuando el infractor abone la multa de forma voluntaria antes de la resolución definitiva del expediente, como medida de incentivo al cumplimiento voluntario y de agilización de la gestión administrativa.

El procedimiento sancionador se rige por las reglas generales de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común. Los plazos de prescripción son: seis meses para las infracciones leves, dos años para las graves y tres años para las muy graves. Las sanciones impuestas prescriben a los mismos plazos respectivamente. Las resoluciones sancionadoras son susceptibles de impugnación en vía contencioso-administrativa.

Datos clave

• Tipificación: artículo 37 LO 4/2015
• Sanción: hasta 600 euros
• Reducción del 50 % por pago voluntario antes de resolución definitiva
• Prescripción infracciones: 6 meses (leves), 2 años (graves), 3 años (muy graves)
• Prescripción sanciones: mismos plazos
• Recurso: vía contencioso-administrativa

La LO 4/2015 establece un régimen de comunicación previa para las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones. Los organizadores están obligados a comunicar su celebración a la autoridad gubernativa con una antelación mínima de diez días naturales, indicando el lugar, la fecha, la hora, el itinerario, la finalidad y los nombres de los responsables. Si la reunión es urgente, el plazo puede reducirse, y en caso de que sea espontánea no se requiere comunicación previa.

La autoridad gubernativa puede proponer la modificación del itinerario o lugar de la reunión si existen razones fundadas de perturbación del orden público o de alteración grave del funcionamiento de los servicios esenciales. Solo puede prohibirse la reunión o manifestación cuando la propuesta de modificación resulte imposible o insuficiente para garantizar el mantenimiento del orden.

El control judicial de estas medidas es muy relevante: la autoridad gubernativa debe poner en conocimiento del juez de lo contencioso-administrativo cualquier resolución de prohibición o modificación con la antelación suficiente, para que el juez pueda resolver antes de la celebración del acto. Ello garantiza la tutela judicial efectiva del derecho fundamental de reunión reconocido en el artículo 21 de la Constitución Española.

Datos clave

• Comunicación previa obligatoria: mínimo 10 días naturales de antelación
• Datos exigidos: lugar, fecha, hora, itinerario, finalidad, nombres de responsables
• Reuniones urgentes: plazo reducido; espontáneas: sin comunicación previa
• Prohibición: solo si modificación propuesta es imposible o insuficiente
• Control judicial previo: juez contencioso-administrativo
• Derecho de reunión: artículo 21 Constitución Española