Tema 4 — La Unión Europea. La cooperación policial internacional

La Unión Europea es una organización supranacional que actualmente integra a 27 Estados miembros, fundada sobre los principios de atribución de competencias, subsidiariedad y proporcionalidad. Su estructura institucional está regulada en el Tratado de la Unión Europea (TUE) y en el Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), en la versión consolidada de Lisboa de 2007 (en vigor desde el 1 de diciembre de 2009).

Las instituciones principales son el Parlamento Europeo (elegido por sufragio universal directo cada cinco años; representa a los ciudadanos y ejerce funciones legislativas y presupuestarias), el Consejo Europeo (formado por los Jefes de Estado o de Gobierno; define las orientaciones políticas generales; presidido por un Presidente estable elegido por mayoría cualificada por dos años y medio renovables), el Consejo de la UE o Consejo de Ministros (formado por los ministros de cada Estado según la materia; ejerce la función legislativa junto al Parlamento), la Comisión Europea (órgano ejecutivo; ejerce el derecho de iniciativa legislativa; compuesta por un comisario por Estado; mandato de cinco años) y el Tribunal de Justicia de la UE (garantiza la interpretación uniforme del Derecho de la UE; con sede en Luxemburgo).

Otras instituciones y órganos relevantes son el Tribunal de Cuentas Europeo, el Banco Central Europeo, el Comité de las Regiones, el Comité Económico y Social, y el Banco Europeo de Inversiones.

Datos clave

• Tratado de Lisboa: en vigor desde el 1 de diciembre de 2009.
• Parlamento Europeo: 720 eurodiputados (legislatura 2024-2029); elegidos cada 5 años.
• Consejo Europeo: orientaciones generales; Presidente electo por 2,5 años renovables.
• Comisión Europea: iniciativa legislativa; 1 comisario por Estado miembro.
• Tribunal de Justicia de la UE: sede en Luxemburgo; interpreta el Derecho de la UE.

El ordenamiento jurídico de la Unión Europea se estructura en Derecho Primario y Derecho Derivado. El Derecho Primario está integrado por los tratados constitutivos y sus modificaciones —el TUE, el TFUE y la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, que tiene el mismo valor jurídico que los tratados desde el Tratado de Lisboa—. El Derecho Derivado comprende los actos adoptados por las instituciones conforme a los tratados.

Los principales actos del Derecho Derivado son: el reglamento (acto de alcance general, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros; no requiere transposición), la directiva (obliga al Estado miembro en cuanto al resultado que debe conseguirse, pero le deja libertad de forma y medios; requiere transposición al Derecho nacional en el plazo señalado), la decisión (acto obligatorio en todos sus elementos para sus destinatarios, sean Estados o particulares), y los dictámenes y recomendaciones (no vinculantes).

El principio de primacía del Derecho de la UE, establecido por el Tribunal de Justicia desde la sentencia Costa/ENEL de 1964, implica que el Derecho europeo prevalece sobre el nacional en las materias de competencia comunitaria. El principio de efecto directo, consagrado en Van Gend en Loos de 1963, permite a los particulares invocar ante los jueces nacionales las disposiciones europeas claras, precisas e incondicionales.

Datos clave

• Reglamento: directamente aplicable; no necesita transposición.
• Directiva: obligatoria en cuanto al resultado; necesita transposición.
• Principio de primacía: Sentencia Costa/ENEL, TJUE 1964.
• Principio de efecto directo: Sentencia Van Gend en Loos, TJUE 1963.
• Carta de Derechos Fundamentales de la UE: mismo valor jurídico que los tratados desde 2009.

El Acuerdo de Schengen fue firmado en 1985 y el Convenio de aplicación en 1990; en 1997 fueron integrados en el acervo de la UE mediante el Tratado de Ámsterdam. El espacio Schengen suprime los controles en las fronteras interiores entre los Estados miembros participantes, sustituyéndolos por un control reforzado en las fronteras exteriores comunes y una cooperación policial y judicial estrecha.

Actualmente el espacio Schengen comprende 29 países: 25 Estados miembros de la UE y 4 países no miembros (Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein). Irlanda mantiene una posición de opt-out. El Reino Unido abandonó el espacio Schengen con el Brexit. España forma parte desde 1995. El Sistema de Información Schengen (SIS) es la herramienta tecnológica central: una base de datos compartida que registra alertas sobre personas y objetos buscados o desaparecidos, accesible por los cuerpos policiales y las autoridades judiciales de los países miembros.

Los Estados miembros pueden restablecer temporalmente los controles en fronteras interiores por razones de orden público o seguridad interior, siempre que se notifique a la Comisión y a los demás Estados y con un plazo máximo inicialmente de 30 días prorrogable. El Código de Fronteras Schengen (Reglamento UE 2016/399) sistematiza las normas sobre el cruce de fronteras.

Datos clave

• Acuerdo de Schengen: firmado el 14 de junio de 1985 en Schengen (Luxemburgo).
• 29 países en el espacio Schengen (dato 2024).
• España: miembro del espacio Schengen desde 26 de marzo de 1995.
• SIS (Sistema de Información Schengen): base de datos compartida de alertas.
• Código de Fronteras Schengen: Reglamento (UE) 2016/399.

Europol es la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial. Tiene su sede en La Haya (Países Bajos) y fue creada originariamente por el Convenio Europol de 1995, aunque actualmente se rige por el Reglamento (UE) 2016/794. Su misión es apoyar y reforzar la acción de las autoridades policiales de los Estados miembros y su cooperación mutua en la prevención y lucha contra la delincuencia organizada grave, el terrorismo y otras formas de delincuencia grave que afecten a dos o más Estados.

Europol no tiene competencias ejecutivas propias: sus agentes no pueden detener a personas ni realizar intervenciones operativas de forma independiente. Su función es facilitar el intercambio de información e inteligencia entre las unidades nacionales (Europol National Units), realizar análisis de inteligencia, proporcionar apoyo operativo y tecnológico a las investigaciones conjuntas, y coordinar los equipos conjuntos de investigación (ECI). Cuenta con una plataforma segura de intercambio de información (SIENA) y mantiene bases de datos analíticas.

Las unidades de enlace de Europol, denominadas Oficiales de Enlace, son enviadas por cada Estado miembro a la sede central. En España, la Unidad Nacional de Europol (UNE) está radicada en la Comisaría General de Policía Judicial del Cuerpo Nacional de Policía.

Datos clave

• Sede de Europol: La Haya (Países Bajos).
• Base legal actual: Reglamento (UE) 2016/794.
• Sin poderes ejecutivos: no puede detener ni efectuar registros de forma independiente.
• Ámbitos de actuación: delincuencia organizada, terrorismo, tráfico de drogas, trata de seres humanos, ciberdelincuencia, etc.
• Equipos Conjuntos de Investigación (ECI): herramienta operativa entre varios países.

La Organización Internacional de Policía Criminal, conocida como Interpol, es la organización intergubernamental de cooperación policial más grande del mundo. Fue fundada en 1923 y tiene su sede general en Lyon (Francia). Actualmente cuenta con 196 países miembros. Su estructura orgánica comprende la Asamblea General, el Comité Ejecutivo, la Secretaría General y las Oficinas Centrales Nacionales (OCN).

Interpol actúa como canalizador de información entre los cuerpos policiales nacionales, sin tener competencias ejecutivas directas. El mecanismo más conocido son las Notificaciones Internacionales, especialmente las Notificaciones Rojas, que constituyen solicitudes a los países miembros para que localicen y detengan provisionalmente a una persona con vistas a su extradición. Existen también notificaciones de otros colores con diferentes finalidades: azul (recabar información), verde (advertir sobre delincuentes peligrosos), amarillo (personas desaparecidas), negro (cadáveres no identificados), naranja (amenazas a la seguridad) y púrpura (modus operandi).

La OCN de España está ubicada en la Jefatura Superior de Policía de Madrid del Cuerpo Nacional de Policía. España es miembro activo de Interpol desde 1952. La comunicación entre OCN se realiza a través del sistema I-24/7, la red segura de comunicaciones de Interpol.

Datos clave

• Sede de Interpol: Lyon (Francia).
• Fundación: 1923; 196 países miembros.
• Notificación Roja: solicitud de localización y detención provisional para extradición.
• Sistema I-24/7: red segura de comunicaciones de Interpol.
• Sin poderes ejecutivos: actúa a través de las OCN de cada país.

Frontex (acrónimo del francés Frontières extérieures) es la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas. Fue creada en 2004 y tiene su sede en Varsovia (Polonia). Actualmente se rige por el Reglamento (UE) 2019/1896, que supuso una transformación profunda de la agencia: amplió su mandato, incrementó su plantilla permanente hasta un cuerpo permanente de 10 000 agentes para 2027, y reforzó su capacidad operativa.

La misión de Frontex es ayudar a los Estados miembros y a los países asociados Schengen a gestionar sus fronteras exteriores de forma integrada, conforme al respeto de los derechos fundamentales. Organiza operaciones conjuntas en las fronteras exteriores terrestres, marítimas y aéreas; despliega equipos de intervención rápida en situaciones de crisis; gestiona retornos de personas en situación irregular; y lleva a cabo análisis de riesgos. Frontex opera en coordinación con Europol, la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EUAA) y otras agencias de la UE.

A diferencia de Europol, Frontex puede realizar intervenciones operativas en las fronteras exteriores de los Estados miembros, con el acuerdo del Estado de acogida. Su cuerpo permanente de agentes —primera fuerza armada de la UE— puede portar armas y ejercer poderes ejecutivos en las condiciones que establece el reglamento.

Datos clave

• Sede de Frontex: Varsovia (Polonia).
• Reglamento vigente: (UE) 2019/1896.
• Cuerpo permanente: hasta 10 000 agentes para 2027.
• Misión: gestión integrada de las fronteras exteriores de la UE.
• Tiene poderes ejecutivos en frontera exterior (a diferencia de Europol).

La orden europea de detención y entrega (euroorden o OEDE) es un instrumento de cooperación judicial penal creado por la Decisión Marco del Consejo de la UE de 13 de junio de 2002. Sustituyó, en las relaciones entre los Estados miembros de la UE, al procedimiento clásico de extradición, al que se caracterizaba por su lentitud y politización. En España fue transpuesta mediante la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea.

La euroorden funciona sobre el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales: la autoridad judicial de un Estado miembro (Estado emisor) emite la orden y la autoridad judicial del Estado donde se localiza la persona (Estado de ejecución) debe ejecutarla sin necesidad de pasar por el Ejecutivo. El plazo máximo de entrega es de 90 días desde la detención. Si la persona consiente, el plazo se reduce a 10 días.

Para 32 categorías de delitos graves (terrorismo, trata de seres humanos, tráfico de drogas, corrupción, fraude, etc.) no se aplica el control de doble incriminación, lo que significa que el Estado de ejecución debe entregar a la persona aunque la conducta no sea delito en su propio territorio. Los motivos de denegación obligatoria son tasados: amnistía, non bis in idem, minoría de edad penal. Los motivos facultativos permiten cierto margen al Estado de ejecución.

Datos clave

• Base legal: Decisión Marco del Consejo de 13 de junio de 2002.
• Transposición en España: Ley 23/2014, de 20 de noviembre.
• Plazo máximo de entrega: 90 días desde la detención (10 días si hay consentimiento).
• 32 categorías de delito: sin control de doble incriminación.
• Principio que rige: reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales.