Tema 11 — Infracciones en materia de extranjería y régimen sancionador

La LO 4/2000 establece en su Título III un régimen sancionador específico para las infracciones en materia de extranjería. Las infracciones leves son aquellas de menor gravedad que, con carácter general, no ponen en peligro la seguridad del Estado ni atentan gravemente contra el ordenamiento migratorio.

Se consideran infracciones leves, entre otras, el incumplimiento de la obligación de poner en conocimiento de las autoridades los cambios de domicilio, no portar la documentación que acredite la identidad o la situación regular en España, incurrir en demoras en la renovación de documentos por causas imputables al interesado, y la participación en actividades contrarias al orden público cuando no constituyan infracción grave o muy grave. La sanción típica para las infracciones leves es la multa.

El principio de tipicidad exige que cada conducta se ajuste con precisión al tipo infractor descrito en la ley, sin que quepa aplicar sanciones por analogía. La prescripción de las infracciones leves se produce a los dos meses desde que se comete la infracción.

Datos clave

• Infracciones leves: art. 52 LO 4/2000.
• Ejemplos: incumplir comunicación de cambio de domicilio, no portar documentación.
• Sanción: multa (en cuantía inferior a las graves).
• Prescripción de infracciones leves: 2 meses.
• Principio de tipicidad: no cabe analogía sancionadora.

Las infracciones graves comprenden conductas de mayor relevancia para el ordenamiento migratorio. El artículo 53 de la LO 4/2000 las enumera con carácter exhaustivo, siendo las más significativas la situación de estancia irregular en España una vez transcurrido el período legalmente autorizado, el ejercicio de actividad lucrativa o laboral sin haber obtenido la preceptiva autorización, la comisión de una tercera infracción leve en el plazo de un año, encontrarse en situación de residencia irregular y carecer de documentación en regla.

También constituyen infracción grave la participación en la realización de actividades contrarias al orden público, la ocultación o desfiguración de la identidad o del domicilio, el incumplimiento de las medidas cautelares adoptadas, o el incumplimiento de las obligaciones que imponga la resolución que ponga fin a un expediente sancionador.

Las infracciones graves se sancionan con multa, aunque determinadas conductas pueden llevar aparejada la expulsión como alternativa a la sanción económica cuando así lo prevea la ley. La prescripción de las infracciones graves se produce al cabo de un año.

Datos clave

• Infracciones graves: art. 53 LO 4/2000.
• Supuesto más frecuente: estancia o residencia irregular.
• También: trabajo sin autorización, tercera infracción leve en un año.
• Sanción: multa, y en algunos casos expulsión alternativa.
• Prescripción de infracciones graves: 1 año.

Las infracciones muy graves están tipificadas en el artículo 54 de la LO 4/2000 y representan las conductas de mayor reproche en el ámbito migratorio. Se incluyen en esta categoría el tráfico ilegal de personas, que consiste en la realización de conductas de promoción, favorecimiento o facilitación del desplazamiento o la permanencia irregular de extranjeros en España cuando se realiza con ánimo de lucro.

Igualmente son infracciones muy graves las conductas de discriminación por razón de origen racial o étnico, sexo, religión o cualquier otro motivo cuando sean realizadas por el empresario o empleador. También la realización de actos que dificulten o impidan el retorno voluntario o forzoso del extranjero, la colaboración o encubrimiento de la permanencia irregular de extranjeros en España por parte de personas o entidades, y el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la legislación de protección de datos cuando afecte a datos de extranjeros.

Las infracciones muy graves se sancionan con multa de cuantía máxima y, en los casos más graves relacionados con el tráfico de personas, pueden dar lugar a la expulsión del territorio español con prohibición de retorno por un período de hasta diez años.

Datos clave

• Infracciones muy graves: art. 54 LO 4/2000.
• Tráfico ilegal de personas: prototipo de infracción muy grave.
• También: discriminación por empleadores, encubrimiento de irregulares.
• Sanción: multa máxima y posible expulsión con prohibición de retorno hasta 10 años.
• Prescripción de infracciones muy graves: 3 años.

La expulsión es la medida más grave del régimen sancionador de extranjería y consiste en la obligación impuesta al extranjero de abandonar el territorio español con prohibición de retorno. Puede adoptarse como sanción principal o como sustitutivo de la sanción de multa en determinados supuestos. La resolución de expulsión corresponde al Delegado o Subdelegado del Gobierno competente por razón del lugar donde se haya incoado el expediente.

La expulsión comporta, como regla general, una prohibición de entrada en territorio español y en el espacio Schengen por un período de entre uno y cinco años, ampliable hasta diez años en los casos de especial gravedad o reincidencia. Durante la tramitación del expediente de expulsión el extranjero puede quedar internado en un Centro de Internamiento de Extranjeros si existe riesgo de incomparecencia o si así lo requieren razones de orden público o seguridad.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional ha establecido que la expulsión debe ser proporcionada, ponderando las circunstancias personales del extranjero, como el tiempo de residencia en España, los lazos familiares, el arraigo y la existencia de cargas familiares.

Datos clave

• Expulsión: sanción principal o sustitutiva de multa.
• Competencia: Delegado o Subdelegado del Gobierno.
• Prohibición de retorno: de 1 a 5 años (hasta 10 en casos graves).
• Afecta al espacio Schengen completo.
• Debe ser proporcionada: se valora arraigo, familia, tiempo de residencia.
• Recurso: contencioso-administrativo con posible suspensión cautelar.

La devolución y el rechazo en frontera son figuras distintas de la expulsión y responden a situaciones en las que el extranjero pretende entrar o acaba de entrar en España de forma irregular sin haber superado el control de frontera o habiéndolo superado de manera fraudulenta en los puestos habilitados.

El rechazo en frontera se aplica a los extranjeros que intentan entrar por los pasos habilitados sin reunir los requisitos exigidos. Corresponde al Cuerpo Nacional de Policía realizarlo y debe ser notificado con indicación de los recursos disponibles. La devolución, en cambio, se dirige a quienes son interceptados en la frontera intentando acceder al territorio sin pasar por los controles establecidos o a quienes hayan sido expulsados y hubieran regresado sin autorización durante el período de prohibición.

La Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, introdujo el régimen especial de rechazo en frontera para Ceuta y Melilla, que fue cuestionado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Toda devolución debe respetar el principio de no devolución, que prohíbe devolver a una persona a un país donde corra riesgo de persecución o trato inhumano.

Datos clave

• Rechazo en frontera: en puesto habilitado, requisitos no cumplidos.
• Devolución: interceptación fuera del paso habilitado o regreso durante prohibición.
• Principio de no devolución (non-refoulement): prohibición de devolver a quien sufra riesgo.
• Régimen especial Ceuta y Melilla: LO 4/2015, cuestionado por el TEDH.
• Competencia: Cuerpo Nacional de Policía.

Los Centros de Internamiento de Extranjeros son establecimientos públicos de carácter no penitenciario destinados a la custodia cautelar de extranjeros sujetos a un expediente de expulsión, con el fin de garantizar su disponibilidad durante la tramitación y ejecución de dicha medida. Su regulación se contiene en la LO 4/2000 y en el Real Decreto 162/2014 por el que se aprueba su reglamento de funcionamiento y régimen interior.

El internamiento en un CIE no tiene naturaleza penal sino exclusivamente administrativa y cautelar. Por ello, requiere la previa autorización judicial, que debe ser solicitada por la autoridad gubernativa competente y concedida por el Juez de Instrucción. El período máximo de internamiento es de sesenta días, transcurridos los cuales el extranjero debe ser puesto en libertad si no se ha ejecutado la expulsión.

Las personas internadas en los CIE conservan todos sus derechos fundamentales, a excepción del derecho a la libertad ambulatoria. Tienen derecho a asistencia letrada, a la asistencia consular del país del que sean nacionales, a recibir visitas y a comunicarse con organizaciones de derechos humanos. El Juez de Control de los CIE supervisa las condiciones de internamiento.

Datos clave

• CIE: establecimientos no penitenciarios, de naturaleza cautelar.
• Regulación: LO 4/2000 + RD 162/2014 (Reglamento CIE).
• Internamiento máximo: 60 días.
• Requiere autorización judicial previa: Juez de Instrucción.
• Derechos de los internos: asistencia letrada, consular, visitas, comunicación con ONG.
• Supervisión: Juez de Control de los CIE.

El procedimiento sancionador en materia de extranjería se rige por los principios generales del procedimiento administrativo sancionador establecidos en la Ley 39/2015, adaptados a las especialidades previstas en la LO 4/2000 y su reglamento de ejecución. Las garantías fundamentales del procedimiento son la presunción de inocencia, el derecho a ser informado de la acusación, el derecho a formular alegaciones y a proponer prueba, y el derecho a la asistencia letrada.

La incoación del expediente corresponde al Subdelegado o Delegado del Gobierno. Una vez notificada la incoación, se concede al interesado un plazo para formular alegaciones. Tras la instrucción, el órgano competente dicta resolución que puede consistir en el archivo, la imposición de multa, la expulsión o la adopción de otras medidas previstas en la ley. Los recursos contra la resolución se tramitan por la vía contencioso-administrativa.

En el caso de extranjeros en situación de vulnerabilidad, como menores no acompañados, víctimas de trata de seres humanos o solicitantes de protección internacional, la ley establece garantías procedimentales reforzadas y prohíbe la expulsión mientras esté pendiente la tramitación del procedimiento de protección.

Datos clave

• Procedimiento sancionador: Subdelegado/Delegado del Gobierno, con garantías de Ley 39/2015.
• Presunción de inocencia y derecho a alegaciones.
• Resolución: archivo, multa, expulsión u otras medidas.
• Recursos: vía contencioso-administrativa.
• Colectivos vulnerables (menores, víctimas de trata): garantías reforzadas, no expulsión mientras dure tramitación.