Tema 9 — La Ley Orgánica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad regula de forma unitaria y sistemática el modelo policial español. Nace al amparo del artículo 104 de la Constitución, que encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana.

La ley se estructura en un Título Preliminar y cinco Títulos que abordan respectivamente los principios básicos de actuación, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, las policías de las Comunidades Autónomas, las policías locales y los órganos de coordinación. Esta arquitectura refleja el modelo descentralizado del Estado autonómico, respetando al mismo tiempo la unidad institucional de la seguridad pública.

El artículo 2 clasifica las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en tres niveles: los dependientes del Gobierno de la Nación (Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil), los dependientes de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas y los dependientes de las Corporaciones Locales.

Datos clave

• LO 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
• Amparo constitucional: art. 104 CE.
• Tres niveles: estatal, autonómico y local.
• El art. 2 distingue los cuerpos por su dependencia orgánica.
• Estructura: Título Preliminar + 5 Títulos.

El artículo 5 de la LO 2/1986 recoge los principios básicos de actuación que vinculan a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con independencia del cuerpo al que pertenezcan. Estos principios constituyen un auténtico estatuto deontológico de obligado cumplimiento.

En el plano de las relaciones con la comunidad, la ley exige actuar con absoluto respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, impidiendo prácticas abusivas, arbitrarias o discriminatorias. Los miembros de los cuerpos de seguridad deben identificarse debidamente cuando ejercen funciones de autoridad y guardar el secreto profesional respecto a informaciones que conozcan en razón de su cargo.

Respecto al ejercicio de sus funciones, el principio de proporcionalidad obliga a usar la coacción estrictamente necesaria para el cumplimiento de la función, no debiendo emplear la fuerza salvo que sea inevitable. El principio de congruencia exige adecuar los medios al fin perseguido, mientras que el de oportunidad impone actuar solo cuando sea imprescindible.

Datos clave

• Principios recogidos en el art. 5 LO 2/1986.
• Categorías: relaciones con la comunidad, principios deontológicos, tratamiento de detenidos, dedicación profesional y secreto.
• Proporcionalidad: fuerza estrictamente necesaria.
• Uso de armas: solo cuando haya riesgo racionalmente grave para la vida o integridad.
• Son de aplicación universal a todos los cuerpos (estatal, autonómico y local).

El artículo 11 de la LO 2/1986 enumera las funciones atribuidas al conjunto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Entre las más relevantes figuran la vigilancia y protección de personas, órganos, edificios, establecimientos y dependencias de las Administraciones Públicas; el velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales; la instrucción de atestados por accidentes de tráfico y la investigación de los delitos.

También corresponde a las fuerzas de seguridad la protección y auxilio a las personas, asegurar la conservación y custodia de documentos y efectos recogidos, garantizar el normal funcionamiento de los servicios públicos esenciales y el desarrollo de las actividades sociales y recreativas. Esta enumeración no es exhaustiva, pues cualquier actuación necesaria para el mantenimiento del orden público puede quedar incluida bajo la cláusula residual de la ley.

La ley distribuye estas funciones entre los distintos cuerpos atendiendo a criterios territoriales y materiales, de modo que la colaboración y coordinación entre ellos resulta imprescindible para una prestación eficiente del servicio de seguridad pública.

Datos clave

• Funciones generales: art. 11 LO 2/1986.
• Incluye: vigilancia, investigación de delitos, atestados de tráfico, auxilio y protección.
• Distribución competencial entre cuerpos según criterios territoriales y materiales.
• Colaboración interadministrativa, principio general del modelo.
• Las policías locales tienen funciones más restringidas al término municipal.

El Cuerpo Nacional de Policía es el cuerpo de policía de naturaleza civil dependiente del Ministerio del Interior. Surge de la fusión del Cuerpo Superior de Policía y el Cuerpo de Policía Nacional operada por la propia LO 2/1986. Sus funciones se ejercen principalmente en capitales de provincia y en municipios con población superior a ciertos umbrales, así como en todas las poblaciones donde el Gobierno lo decida.

El artículo 12 de la ley asigna al Cuerpo Nacional de Policía las funciones de expedición del Documento Nacional de Identidad y del pasaporte, el control de entrada y salida del territorio nacional, la colaboración y auxilio a las policías de otros países, la vigilancia e inspección del cumplimiento de la normativa de extranjería, así como la custodia de puertos, aeropuertos y costas. Además, le corresponde la investigación de toda clase de delitos, con especial atención al crimen organizado, el terrorismo y la delincuencia transnacional.

La estructura interna y la escala jerárquica del Cuerpo Nacional de Policía se desarrollan mediante legislación orgánica y reglamentaria, estableciéndose escalas de acceso diferenciado que configuran la carrera profesional policial.

Datos clave

• Naturaleza: civil, dependiente del Ministerio del Interior.
• Creado por fusión en virtud de la LO 2/1986.
• Funciones exclusivas: DNI, pasaporte, control de fronteras, extranjería, terrorismo.
• Ambito: capitales de provincia y poblaciones designadas por el Gobierno.
• Art. 12 LO 2/1986 fija sus competencias específicas.

La Guardia Civil es un cuerpo de seguridad de naturaleza militar, con dependencia dual: en tiempos de paz depende del Ministerio del Interior para las funciones de seguridad ciudadana y del Ministerio de Defensa para las misiones de carácter militar. Esta dualidad, reconocida en el artículo 14 de la LO 2/1986, determina su organización, régimen disciplinario y estatuto personal.

Sus competencias territoriales se centran en el medio rural, carreteras interurbanas, costas y fronteras terrestres. También ejerce funciones propias que la ley le reserva en exclusiva: la custodia de vías de comunicación, el control de armas y explosivos, la policía judicial en el ámbito rural, la vigilancia del espacio marítimo y la represión del contrabando. La dirección operativa en materia de seguridad ciudadana corresponde al Ministerio del Interior.

El régimen de personal de la Guardia Civil se rige por su legislación específica, que respeta la condición militar de sus miembros y aplica, en lo compatible, la normativa general de las Fuerzas Armadas. El Director General de la Guardia Civil ostenta el mando sobre el cuerpo.

Datos clave

• Naturaleza: militar, dependencia dual (Interior / Defensa).
• Competencia territorial: medio rural, carreteras interurbanas, costas.
• Funciones exclusivas: armas y explosivos, control de vías de comunicación, contrabando.
• Regulación: art. 14 LO 2/1986 y legislación orgánica propia.
• En misiones militares: depende del Ministerio de Defensa.

El Título III de la LO 2/1986 regula las policías autonómicas, previstas para aquellas Comunidades que lo establezcan en sus Estatutos de Autonomía. La ley fija las condiciones para su creación, organización y funcionamiento, garantizando la coordinación con el Estado y respetando los mínimos comunes establecidos en la propia norma orgánica.

Las policías autonómicas ejercen funciones de vigilancia y protección de las personas, bienes y establecimientos de la Comunidad Autónoma, el auxilio e información a ciudadanos, la custodia de los edificios e instalaciones de los órganos autonómicos y la colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en materias que no sean competencia exclusiva de estos. Comunidades como el País Vasco (Ertzaintza), Cataluña (Mossos d'Esquadra) o Navarra (Policía Foral) han desarrollado cuerpos con amplia competencia general.

El artículo 17 establece que la ley determinará las funciones de las policías autonómicas en coordinación con los cuerpos estatales, reservando a estos últimas materias de seguridad nacional, extranjería y documentación.

Datos clave

• Título III LO 2/1986 regula las policías autonómicas.
• Solo existen donde el Estatuto de Autonomía las prevé.
• Ejemplos: Ertzaintza (PV), Mossos d'Esquadra (CAT), Policía Foral (NAV).
• Funciones: vigilancia, protección de instalaciones autonómicas, auxilio ciudadano.
• Coordinación obligatoria con Cuerpos del Estado.

El Título IV de la LO 2/1986 se dedica a las policías locales, que son cuerpos de seguridad dependientes de las Corporaciones Locales. Su actuación queda circunscrita al ámbito territorial del municipio, y su estatuto personal se rige por la legislación de régimen local y por las normas que dicte cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias.

Las funciones de policía local incluyen la vigilancia y protección del ordenamiento municipal, la regulación del tráfico urbano y la circulación de vehículos, la cooperación en la resolución de conflictos privados, la prestación de auxilio en accidentes y catástrofes y, en general, la colaboración con los demás cuerpos de seguridad. La ley reserva la investigación de delitos a los cuerpos estatales, por lo que la policía local tiene atribuidas principalmente funciones preventivas y de orden público local.

La LO 2/1986 prohíbe la existencia de policías locales en municipios con población inferior a la que reglamentariamente se fije, impidiendo la proliferación de cuerpos inviables y garantizando estándares mínimos de calidad.

Datos clave

• Título IV LO 2/1986 regula las policías locales.
• Dependencia: Corporaciones Locales (Ayuntamientos).
• Ambito: exclusivamente el término municipal.
• Funciones: tráfico urbano, ordenamiento municipal, auxilio, colaboración.
• No les corresponde la investigación de delitos (exclusiva de cuerpos estatales).
• Condicionada al umbral mínimo de población.

El Título V de la LO 2/1986 articula los instrumentos de coordinación entre los distintos cuerpos de seguridad. La cooperación policial se canaliza a través del Consejo de Política de Seguridad, órgano presidido por el Ministro del Interior e integrado por los consejeros autonómicos competentes en la materia, cuya función es aprobar las directrices generales de coordinación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma con policía propia, la ley prevé la constitución de una Junta de Seguridad. Esta Junta es el órgano paritario de coordinación de los cuerpos estatales y autonómicos en el territorio de la Comunidad, y está formada en igual número por representantes del Estado y representantes de la Comunidad Autónoma. Le corresponde coordinar la planificación de los servicios y resolver los conflictos de competencia que puedan surgir.

La Junta de Seguridad tiene carácter paritario y se reúne periódicamente para tratar asuntos de interés común. Sus decisiones no tienen carácter vinculante autónomo sino que han de plasmarse en instrucciones de los respectivos mandos, lo que subraya su naturaleza cooperativa y no jerárquica.

Datos clave

• Consejo de Política de Seguridad: presidido por el Ministro del Interior.
• Junta de Seguridad: en cada CA con policía propia.
• Composición paritaria: representantes del Estado y de la CA a partes iguales.
• Función: coordinar planificación y resolver conflictos competenciales.
• Regulada en el Título V LO 2/1986.
• Carácter cooperativo, no jerárquico.