Tema 12 — La protección internacional. El derecho de asilo

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, establece el régimen jurídico de la protección internacional en España. Su aprobación supuso la transposición de las Directivas europeas sobre reconocimiento y procedimientos de asilo, adaptando el marco nacional al Sistema Europeo Común de Asilo.

La norma reconoce dos modalidades principales de protección: el derecho de asilo, vinculado a la condición de refugiado reconocida por la Convención de Ginebra de 1951 y su Protocolo de 1967, y la protección subsidiaria, que se otorga a quienes no reúnen los requisitos del estatuto de refugiado pero enfrentan riesgos de sufrir daños graves en su país de origen.

La ley también prevé medidas de protección temporal para afluencias masivas de personas desplazadas, reguladas por el Reglamento de la Unión Europea sobre protección temporal. En todos los casos, el principio de no devolución actúa como garantía fundamental que impide devolver a ninguna persona a un territorio donde pueda correr riesgo de persecución o daño grave.

Datos clave

• Ley 12/2009, de 30 de octubre, de Asilo y Protección Subsidiaria.
• Transpone Directivas del Sistema Europeo Común de Asilo.
• Dos modalidades: asilo (refugiado) y protección subsidiaria.
• Referencia internacional: Convención de Ginebra de 1951 + Protocolo de 1967.
• Principio de no devolución: garantía nuclear del sistema.

La condición de refugiado, definida con arreglo a la Convención de Ginebra de 1951, se reconoce a toda persona que, con fundados temores de ser perseguida por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país.

La Ley 12/2009 amplía la definición convencional al incluir expresamente como motivo de persecución el género y la orientación sexual, así como la persecución por parte de agentes no estatales cuando el Estado no puede o no quiere proporcionar protección efectiva. También reconoce que los actos de persecución pueden adoptar formas diversas: actos de violencia física o psíquica, medidas discriminatorias de carácter legal, administrativo, policial o judicial, y denegación del acceso a la justicia.

El reconocimiento de la condición de refugiado genera el derecho de asilo, que conlleva la autorización de residencia y trabajo en España, la expedición de documentos de viaje, el acceso a la educación, a la asistencia sanitaria y al sistema de servicios sociales en las mismas condiciones que los españoles.

Datos clave

• Definición de refugiado: art. 3 Ley 12/2009 + Convención de Ginebra.
• Motivos de persecución: raza, religión, nacionalidad, grupo social, opiniones políticas, género, orientación sexual.
• Agentes de persecución: pueden ser estatales o no estatales.
• Reconocimiento: autorización de residencia y trabajo, documentos de viaje.
• Acceso a educación, sanidad y servicios sociales en condiciones equiparadas.

La protección subsidiaria es una modalidad complementaria de protección que se concede a aquellas personas que, no reuniendo los requisitos para ser reconocidas como refugiadas, tienen motivos fundados para creer que, si regresasen a su país de origen o, en el caso de apátridas, al país donde tenían su residencia habitual, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves definidos en la ley.

Se entiende por daños graves la condena a la pena de muerte o la ejecución, la tortura o los tratos o penas inhumanos o degradantes, y las amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una situación de violencia indiscriminada en el contexto de un conflicto armado internacional o interno.

La protección subsidiaria conlleva la autorización de residencia y trabajo en España, aunque con un estatuto ligeramente inferior al del refugiado en algunos aspectos accesorios. El período de validez inicial del estatuto es de un año, prorrogable. La protección puede cesar si las circunstancias que la motivaron dejan de existir o se modifican sustancialmente.

Datos clave

• Protección subsidiaria: art. 4 Ley 12/2009.
• Daños graves: pena de muerte, tortura, violencia indiscriminada en conflicto armado.
• Diferencia con asilo: no hay persecución individualizada, sino riesgo objetivo de daño.
• Estatuto: residencia y trabajo en España, similar al del refugiado.
• Duración inicial: 1 año, prorrogable.
• Cese si desaparecen las circunstancias que motivaron la protección.

El procedimiento de solicitud de protección internacional puede iniciarse en territorio español o en los puestos fronterizos. La solicitud debe presentarse ante la Oficina de Asilo y Refugio (OAR), dependiente del Ministerio del Interior, u otros órganos habilitados como las dependencias policiales. El solicitante tiene derecho a un intérprete, a asistencia jurídica gratuita y a ser informado del procedimiento.

Admitida la solicitud a trámite, se instruye el expediente a través de la OAR, que realiza entrevistas al solicitante para verificar la veracidad y coherencia de los hechos alegados. Concluida la instrucción, la OAR eleva propuesta de resolución al Ministerio del Interior, quien adopta la decisión de conceder o denegar la protección. El plazo máximo de resolución es de seis meses, aunque existen procedimientos acelerados para casos manifiestamente infundados o inadmisibles.

Durante la tramitación del procedimiento, el solicitante no puede ser devuelto ni expulsado y tiene derecho a permanecer en España con una autorización provisional. El acceso a servicios de acogida, atención sanitaria y apoyo psicológico está garantizado desde la presentación de la solicitud.

Datos clave

• Solicitud ante: Oficina de Asilo y Refugio (OAR) u otras dependencias habilitadas.
• Derechos del solicitante: intérprete, asistencia jurídica gratuita, información.
• Plazo máximo de resolución: 6 meses (reducible en procedimiento acelerado).
• Durante tramitación: prohibición de devolución, autorización provisional de permanencia.
• Resolución: Ministerio del Interior, a propuesta de la OAR.
• Acceso a acogida y asistencia sanitaria desde la solicitud.

La Ley 12/2009 contempla la posibilidad de inadmitir a trámite las solicitudes de protección internacional cuando concurran determinadas circunstancias tasadas. La inadmisión se acuerda cuando la solicitud resulta manifiestamente infundada, cuando el solicitante proviene de un tercer país seguro o de un país de origen seguro, cuando ya ha sido reconocido como refugiado en otro Estado, o cuando la solicitud se presenta con el único fin de retrasar o impedir una medida de expulsión.

La denegación, a diferencia de la inadmisión, implica el examen de fondo de la solicitud y su desestimación porque no se acreditan los requisitos para el reconocimiento de la condición de refugiado ni los necesarios para la protección subsidiaria. Tanto la inadmisión como la denegación son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El concepto de país de origen seguro es un instrumento procesal que permite agilizar la tramitación cuando el solicitante proviene de un Estado respecto del que existe una presunción de seguridad general, aunque el solicitante siempre tiene derecho a alegar circunstancias personales que contradigan dicha presunción.

Datos clave

• Inadmisión a trámite: solicitud manifiestamente infundada, tercer país seguro, ya reconocido en otro Estado.
• Denegación: examen de fondo sin acreditación de requisitos.
• Ambas resoluciones: recurribles ante jurisdicción contencioso-administrativa.
• País de origen seguro: presunción iuris tantum (admite prueba en contrario).
• Plazo recurso contencioso: 2 meses desde notificación.

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, conocido por sus siglas ACNUR, fue creado en 1950 por la Asamblea General de la ONU y tiene su mandato inicial en el Estatuto del ACNUR. Su función principal consiste en proteger y asistir a los refugiados y otras personas de su competencia, así como en buscar soluciones duraderas a sus problemas, ya sea mediante la repatriación voluntaria, la integración local o el reasentamiento en terceros países.

En España, el ACNUR desempeña un papel institucional reconocido expresamente en la Ley 12/2009. La ley permite al ACNUR presentar informes sobre la situación de los solicitantes y sobre las condiciones en los países de origen, y le otorga acceso a los procedimientos de asilo y a los solicitantes internados en CIE o en puestos fronterizos. Su opinión sobre la solicitud de protección no es vinculante para la Administración española, pero goza de especial autoridad en la valoración de las circunstancias de persecución.

El mandato del ACNUR se extiende también a los apátridas, personas sin ninguna nacionalidad reconocida, a las que presta asistencia específica en virtud de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954 y la Convención para Reducir la Apatridia de 1961.

Datos clave

• ACNUR: creado en 1950 por la Asamblea General ONU.
• Funciones: protección, asistencia y soluciones duraderas para refugiados.
• En España: acceso reconocido por Ley 12/2009 a procedimientos y CIE.
• Sus informes no son vinculantes pero tienen especial autoridad.
• Mandato extendido a apátridas: Convenciones de 1954 y 1961.
• Soluciones duraderas: repatriación voluntaria, integración local, reasentamiento.

La protección internacional no es definitiva ni irrevocable. La Ley 12/2009 establece las causas por las que puede cesar el estatuto concedido y aquellas que determinan la exclusión desde el origen de personas que en principio podrían reunir los requisitos para ser protegidas.

La cesación opera cuando el beneficiario se acoge voluntariamente a la protección de su país de origen, cuando recupera su nacionalidad perdida, cuando adquiere una nueva nacionalidad y goza de la protección de ese nuevo Estado, cuando se reestablece en el país que abandonó, cuando han desaparecido las circunstancias que motivaron su reconocimiento, o cuando se trata de personas apátridas que pueden regresar al país de su anterior residencia habitual.

La exclusión del estatuto de refugiado se aplica a quienes ya están recibiendo protección de otra agencia de la ONU distinta del ACNUR, a quienes son reconocidos por las autoridades del país de residencia con los mismos derechos que los nacionales, y especialmente a quienes hayan cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra o crímenes de lesa humanidad, delitos comunes graves fuera del país de acogida, o actos contrarios a los principios y propósitos de las Naciones Unidas.

Datos clave

• Cesación: desaparición de circunstancias, acogida voluntaria a protección del país de origen, nueva nacionalidad.
• Exclusión: crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad, delitos graves comunes.
• Exclusión también: ya protegido por otra agencia ONU o reconocido como nacional por el país de residencia.
• Cesación y exclusión: art. 8 y 9 Ley 12/2009 respectivamente.
• Quienes son excluidos no pueden beneficiarse de protección subsidiaria por los mismos hechos.